行政管制合法性判断中的正当程序原则

行政管制合法性判断中的正当程序原则

正当程序原则在行政程序法中可以具体化为公民的知情权、表达权、参与权、决策权和监督权,它通过信息公开制度,听证制度、救济制度等具体的行政程序制度得以体现[1]。公民作为相对人参与行政执法程序,作为申请人参加行政复议、作为当事人或第三人参加行政诉讼的过程,不仅仅是一个维护个人利益的过程,而且是一个参政议政、表达民意的过程,是一个形成和保护公共利益的过程。

根据现代行政平衡理论,行政过程模式应当是一种新型的沟通—(协作)合作—服务模式,注重行政主体与行政相对人之间的协商、合作与沟通,行政主体与行政相对人可以通过多种方式形成利益的共存空间,使二者处于一种良性互动的关系之中[2]。有学者更进一步认为,行政相对方在现代行政法中地位的提升,已经使其逐步以平等的博弈者身份,在相当程度上可以同行政主体就最大化各方利益的行政决策进行充分有序的讨价还价,由此使得合意的均衡成为可能[3]。很显然,在政府管制中,要实现学者所倡导的这种行政主体和行政相对人之间的新型的沟通—合作—服务模式,使行政过程处于良性互动的状态,实现行政过程和行政关系的平衡,那么就必须逐步提高行政相对人介入行政过程的能力。而这样的介入能力,又必须通过一定的程序设置来保障。程

序法律对行政决策在外部程序上的要求是,扩大公众参与程度的充分性,建立健全专家咨询论证制度,广泛搜集信息、听取意见,建立对听取和采纳意见的情况说明制度,结果要公开等[4]。

行政管制的目的,是在于维持社会生活的秩序,从而最终体现在公民生活的自由上。自由本身是目的,同时也是达到自由,维护平等的手段。

中国仍然处在由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的过程中,由于“促进经济是政府的首要任务,所以为了发展的紧急任务而集中和聚合权力是理所当然的事[5]”。对用行政权力行使引领社会经济发展和干预社会经济生活的过度依赖,使得自由裁量权难以规范。市场经济体制改革改变了全国整体利益一元化,变成了事实上的利益多元化的格局。各个行政单位都成了相对独立的利益主体,不仅代表着公共利益,还代表着本部门的利益。政府管制的目的是追求公共利益的实现,但在管制活动中,总是存在着这样的可能性,即被管制的某些特殊的利益集团破坏了原本应为公共利益服务的行政过程,并说服政府对其所在的行业作出限制竞争的决定,从而实现了对管制机构的“捕获”,这些利益集团总是试图从规模经济以外的途径来获利,其原因是管制本身通过对竞争的限制能够把商品价格始终保持在边际成本之上,根据其最大的净收益而非生产成本来固定价格

[6]。

现实中,管制行为如果缺少正当程序原则的制眼约,就有可能使它们依靠对国家这一抽象利益主体的粘附混淆而有着较强的隐蔽性和欺骗性,并求得自身的合法性正当性。

因此,行政管制行为的合法性要求其必须满足法律优位、法律保留原则。除权力必须依法获得、依法行使之外,还必须包括以适当的程序规范权力运行并给出相对人在受此权力之侵害时的救济通道[7]。否则就很可能在不当限制了公民权利的行使的同时,却没有设计相应的行政权力限制程序,没有给出相当的程序救济管道;而且还因其行为的封闭而违背WTO规则中透明、开放、无歧视的要求[8],

二、行政管制中程序正当原则的意义

行政程序是国家行政机关在行使行政权力、实施行政活动过程中所遵循的方式、步骤、时限和顺序,本质上是行政主体实施行政行为的空间与时间的表现形式的有机结合。[9]行政程序既包括事前程序,也包括事后的程序[10]。

行政程序法之于我国的重要性,在于行政权力越集中,则其不当行使所产生的危害就越大。1982年《宪法》的颁布标志着法制建设的恢复,但是国家治理中的威权思想存留、长期以来强调国家和人民的利益高于一切,个人服从集体的意识形态宣传、司法独立地位的某种尴尬、有利于形成公共参与的制度与文化环境的缺乏、以及经济建设与社会发展的

迅猛造成对不受控制的权力运用的依赖使得社会主义法制建设形成了重实体轻程序的偏好。虽然这种状况已经有所改善,但总体上行政程序法从学术走向实践的道路依然崎岖坎坷,推动行政程序立法的各方面努力依然步履维艰。

按照现代行政法的比例原则,政府的行政管制应适当合宜,公权力对市场进行超越法定范围和权限的不适度的干预,不仅不能发挥宏观调控的应有作用,反而会有碍市场的正常运行,对市场经济体制造成极大的破坏[11]。科斯定理通过交易费用理论充分地说明了这一点。韦德认为:“不论授权法用了什么笼统的语言,任何权力都应有限制;公共当局不应越权,这一简单的命题可以恰当地称为行政法的核心原则;违犯自然正义就使行政决定无效,就像其他越权行为一样。”

[12]尽管制度的形成既有行政权威运用代表国家意志的话语资源来构建框架的先导,也是受管制者的被动接受和服从的过程,但是仅有话语资源和服从并不能足够充分地说明制度的合法与合理。正因为政府在公共政策的制定上占有了绝对的话语权优势,所以必须预设更多程序管道以防范其侵犯公民利益。

运用制度来催生一个组织或是一个群体的利益最大化不难做到,如前所述,只须拥有权威话语和被动服从即可形成,但是这样的做法是以损害公平原则和正常市场的可能发展机会为代价的。有学者研究认为,在没有一套切实可行的

利益分享和成本分担机制的情况下,掌控巨大经济资源且权力强大的政府管制会把负外部性发挥得淋漓尽致,使得走向坏市场经济在所难免[13]。

行政程序法对行政权力运用的限制体现在“在自由裁量权的行使中应普遍遵守自然正义,这是行政法的精髓”,“在行政法上自然正义是一个界定完好的概念,它包括公正程序的两项根本规则:一个人不能在自己的案件中做法官;人们的抗辩必须被公正地听取。”[14]这一自然公正原则被我国学者在多种意义和制度价值上表述[15],笔者同意这样地理解,行政程序法应该体现公正、公平、公开、理性和参与等价值要求[16]。

本文认为,在行政管制活动中,行政程序是决策科学性与合理性的保证。公共利益的实现要求程序公开,程序公开是行政管理科学化和民主化的前提条件,民主参与是行政立法正当性与合法性的重要保障。正当的行政行为过程应当是公开的,能让不同有利害关系的人参与其中,可以让社会公众了解整个过程的运作,从而使“暗箱操作”成为不可能;公众参与还能促进沟通渠道的顺畅,保障公共利益的实现[17]。

二、行政管制中正当程序原则的内容

1.行政信息公开

公开是对古典正当程序的补充,本身是现代正当程序的原则之一[18]。