中国监管型政府兴起的历史逻辑

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北京大学·中国与世界研究中心
《研究报告》No.2010-06
围绕以下两个问题展开：第一，对已有的解释中国监管型国 家兴起的学术观点成果进行综述，并指出其各自的局限；第 二，从历史和结构的视野并借助相对宏观和综合的制度分析， 对中国监管型国家兴起和发展的历史逻辑进行深度分析。 中国的监管改革涉及到许多不同的产业，各个产业之间 的监管改革力度虽然存在一些差异，但展开监管改革的趋势 却是相同的。为了集中深入展开论证，在经验案例上，本文 选择近年来备受关注的药品安全监管改革领域作为分析案例 代表。那么，为什么本文要选择药品安全监管作为考察监管 型国家在中国兴起的考察案例？药品安全监管为何对于解读 中国监管型国家的兴起具有实证分析与理论阐释上的双重典 范意义？本文认为，药品安全监管是中国众多监管改革领域 中最具有代表性的领域之一。首先，国家介入药品质量管理 在计划经济时代也存在，并不是推行市场经济以后才出现的 新鲜事物，相对于其它市场化改革以后才出现的经济性监管 领域而言，药品安全监管更加具有历史的可比性，因而更适 合用来进行历时性的历史比较分析，从而折射出中国监管型

刘鹏（1979—） ，湖南衡阳人，香港中文大学政治学博士，现任教于中国人民大学公 共管理学院，兼任中国人民大学非营利组织研究所研究员、上海金融与法律研究院研 究员、中国经济体制改革研究会公共政策研究部高级研究员，研究方向为比较公共行 政、政府监管和卫生政策。
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1 一些学者认为从政治 经济体制和政府管理改革的热门话题。
经济学角度来分析，中国政府已经逐步转变成为一个市场经 济条件的监管型国家（regulatFra Baidu bibliotekry state） 。2 本文的写作主要

基金项目：本文系 2008 年度中国人民大学科学研究基金面上一般项目“中国食品安 全监管体制的历史-比较研究” （批准号：08XNB009）的阶段性研究成果，同时也得到 教育部“211 工程”三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”的资 助。 1 从中文翻译来看，regulation 目前有四种不同的译法，分别是监管、管制、规制和监 督，其所表达的感情色彩和价值倾向虽然有所差异，但基本内涵都是一致的。在中文最 大的搜索引擎——百度网搜索 “监管” 字样可以找到相关网页 39, 900, 000 篇， 搜索 “管 制”可以找到相关网页 12,700,000 篇，搜索“规制”可以找到 2,210,000 篇，搜索“监 督”可以找到 182,000 篇，可见该概念的热门和受关注程度。 2 根据学者迈克尔•墨朗（Michael Moran）的概括，监管型国家的特征包括：政府介入 经济活动的目标定位于修正市场失灵、维护有效竞争以及减少社会风险；介入经济活动 的方式从直接的市场干预转变为间接的政策调控； 政府相对于产业利益具有相对的独立 性，国家与市场的关系是多元主义（pluralism）而非合作主义（corporatism） ；在市场 经济中，政府的角色是裁判员而非运动员；国内市场对于海外企业开放，经济民族主义 （economic nationalism）色彩减弱。可参考 Michael Moran (2002), “Review Article: Understanding the Regulatory State”, British Journal of Political Science, Vol. 32: 411-12 其他论述参见：Dali Yang , Remaking the Chinese Leviathan : Market Transition and
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中国监管型政府兴起的历史逻辑 ——以药品安全管理体制变迁为例
刘鹏
No.2010-06 日期：2010 年 6 月 15 日
内容提要
受到“全球监管革命”的影响，从 20 世纪 90 年代中期开始，监管型 政府建设的大潮在中国拉开了序幕，监管改革成为中国行政体制改革中的 重要内容，然而目前学界仍然未对这样一个生动过程进行系统研究。本文 首先归纳并评论国内外学者对中国向监管型政府过渡的动力机制分析，指 出现有研究的贡献与局限，然后以 1949 年以来我国药品安全管理体制变迁 为考察个案，根据不同的特征将其划分为指令型体制、发展型体制和监管 型体制三个阶段。本文认为，政企事利益共同体的状态是决定中国药品安 全管理体制分别处于以上三个阶段的关键因素，因而传统计划体制下的政 企事利益共同体的瓦解，是催生中国监管型国家兴起和发展的根本原因。 因此，中国监管型国家的建设与发展，从本质上看是对市场经济条件下政 府、企业和事业机构利益关系的重构和制度化。
研究中国监管政策的学者各自从不同的角度和案例提出自己 的解释。 第一， 政治动因说。即认为监管型政府的建立源于中央政 府回收地方权力、重建自身权威、加强自身政治正当性的政 治需求。政治动因说的优势在于能够从比较深层次的政治层 面来分析监管型政府的建立逻辑，但它的解释带有很强的境 遇性和化约主义（reductionism） ，即在特定的时期具有比较 强的解释力，而过后其解释力则明显消退，例如它显然不能 解释为什么在中共第三代领导集体权力巩固之后、第四代领 导人顺利执政以来，当中央政府在财政、金融、人事任免、 司法审判等各方面的权力已有所回收时，这种监管型政府建 设的趋势仍然在继续。4 第二，市场推动说， 即认为市场经济改革弱化了中国政 府对国民经济的控制力和社会治理的能力，迫使政府重建原 有的不成熟的国家政权体系，转变治理模式，实现成功驾驭
内部交流
No.2010-06
总第 36 号
中国监管型政府兴起的历史逻辑
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北京大学中国与世界研究中心
Center for Chinese & Global Affairs, PKU
《研究报告》征稿
北京大学中国与世界研究中心（CCGA）系北京大学下属的 学术研究机构。本中心愿与国内外优秀学者密切合作，促进对重 大社会问题的深入研究， 以期为国家有关部门决策提供专业参考 与建言。
北京大学·中国与世界研究中心
《研究报告》No.2010-06
中国监管型政府兴起的 历史逻辑——以药品安全管理 体制变迁为例
一、问题的提出
自从 1998 年以来，中国政府先后进行了三次政府机构 改革，政府体系中原有的一些行业管理部门纷纷实现体制上 的政企分离，取而代之的是一系列的政府监管机构，使得中 国政府的监管体系有了更大的发展，监管已经成为当代中国
5 受到其他国家向监管型政府过渡的历 市场经济的改革目标。
Dali Yang, Economic Transformation and State Building in China, in Barry J. Naughton, Dali L. Yang eds., Holding China Together : Diversity and National Integration in the Post-Deng Era, Cambridge, UK; New York: Cambridge University Press,2004, pp. 120-145; Sebtstian Heilmann , “Regulatory Innovation by Leninist Means: Communist Party in China's Financial Industry, ”The China Quarterly, Vol.181, 2005, pp.1-21; Victor Shih , “Partial Reform, Equilibrium, Chinese Style: Political Incentives and Reform Stagnation in Chinese Financial Policies, ”Comparative Political Studies, Vol. 40, No.10,2007, pp.1238-1262. 5 Xiaoying Ma& Leonard Ortolano , Environmental Regulation in China : Institutions, Enforcement, and Compliance, Lanham: Rowman &Littlefield, 2000, pp.1-12; Xiaobo Lu, “Beyond Developmental State: Food and Drug Safety and the Rise of Regulatory
二、文献综述： “四因素说”及其局限
中国为什么会出现向监管型政府转变的发展趋势呢？
《夫济大事必以人为本——努力建设一支新时期的高素质药品监督管理队伍》 ，载《中 国医药报》2000 年 1 月 11 日，第 1925 期，第 1 版。
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《研究报告》No.2010-06
国家建立和建设过程背后的国家建设逻辑。 其次， 从 20 世纪 90 年代中后期以来的中国政府监管改 革过程来看，药品监管改革无疑是中国监管改革中最具有代 表性的部门和领域之一。从计划经济体制到社会主义市场经 济阶段，医药行业的定位经历了从“社会主义福利事业”向 “竞争性产业”的转变。与电力、铁路、电信等垄断性产业 相比而言，医药产业的市场化程度较高，市场经济的弊端暴 露的更为充分，监管改革的力度也较大。1998 年以来，药品 监管部门与所办企业在制度上进行正式分离，将其下辖的直 属企业单位正式剥离，药监部门不再对上述企业具有人事任 免权和企业管理权，正式实现了监管者与监管对象在制度上 的彻底分开，并明确要求负有监管职能的各直属单位，除可 以开展与药品监管直接有关的科研活动外，一律不得从事其 他创收性活动，一个由第三方组成的质量监管体系初具雏形， 这是典型意义上的监管型政府的建设过程，因此能够比较完 整地反映中国监管型国家的建设逻辑和过程。3
the Politics of Governance in China, Stanford: Stanford University Press, 2004, pp.25-64; Margaret M. Pearson , “The Business of Governing Business in China: Institutions and Norms of the Emerging Regulatory State, ”World Politics, Vol.57, 2005, pp.296-322；高世楫、秦海： 《从制度变迁的角度看监管体系演进：国际经验的 一种诠释和中国改革实践的分析》 ，载《洪范评论》第 2 卷第 3 辑（2005 年 12 月） ，第 9-57 页；ShaoGuang Wang, “Regulating Death at Coalmines: Changing Mode of Governance in China,”Journal of Contemporary China, Vol.15, No.46 ,February 2006, pp. 1-30.