浅谈突发自然灾害应急管理存在的问题和对策

浅谈突发自然灾害应急管理存在的问题和

对策

——以XX市应对2017年第13号台风“天鸽”为例

人类社会的发展总会伴随一些突发性的自然灾害，如洪灾、旱灾、地震、台风等，一件件突如其来的自然灾害接踵而至，例如XX市就迎来了2017年第13号超强台风“天鸽”（中心附近最大风力达14级）,造成XX市有2人死亡，超过500人受伤,房屋倒塌275间,数以千计的树木被拦腰吹断甚至连根拔起，台风过后的珠海，道路上倒伏了许多大树，汽车被大树砸坏，停靠在码头的渔船被吹上岸边，许多楼房的玻璃被台风吹裂，有些临时建筑被吹翻，部分地区通信、通电、供水等设备严重受损，直接经济总损失逾XX亿元，对政府和社会应对突发事件的能力进行了全方位的考验。这些突发事件不断发生，让人们在疲于应对的同时也深切地认识到：面对突然自然灾害，加强对危机以及对危机决策的研究非常重要。

由于台风多次与珠海擦身而过，面对这场台风，XX市很多市民认为依然会擦身而过，事先并未引起高度重视，但事后处理可以算是比较及时。XX市“三防办”在8月23日当天早上6点发布台风红色预警，但由于早上8点前天气还算比较平稳，珠海大桥等主要桥梁也没有封桥，很多人未接到单位关于停工的通知，依然选择冒雨上班，结果被困在单位或困在上班的路上。当天下午，

台风刚过，各级政府就开始了抢险救灾工作，发动了一批又一批的社会志愿者、解放军战士、机关干部职工、企事业单位人员等参与抢险救灾工作。“一方有难八方支援”，省内外各地也积极支援珠海抢险救灾，如XX供电局506名抢修人员驰援珠海救灾复产，XX市多个部门全方位支援珠海救灾工作等等。灾后不到一个星期，XX市的道路交通、城市面貌已恢复了一大半，救灾效果明显。但在此过程中，仍暴露除我国政府在公共危机管理方面仍存在一些问题：

（一）应对突发事件的意识淡薄

政府官员、公共管理者以及社会公众的危机管理意识淡薄,在政府管理过程中对公共危机管理的认识不足。由于突发事件意识淡薄,突发事件出现时就会措施无力,政府和公众都会存在侥幸心理。在侥幸的过程中,很多机会丧失,突发事件得以蔓延。

（二）危机方法应对得不科学

在急于救灾清障的过程中，把很多连根拔起的老树大树直接简单粗暴地锯断、摧毁，而没有妥善予以扶正养护；在面对台风红色预警时，我们还在等待决策者的决策，未主动采取措施应对；在台风季节来临前，我们还没有主动采取给大树修枝剪叶、给临时建筑加固等措施予以预防等等。暴露出我们还没有完全建立起处理不同危机事件之间的协调机制，在公共危机的应对方法上，政府有关部门由于“责权利”等诸多因素，“金字塔”式的行政权力结构使得我们在应对突发事件时往往采取上级拍板的处理模式，延误了危机处理的最佳时机。

（三）公共危机管理机制滞后

政府的危机管理缺乏系统的预防战略和政策规划；缺乏系统

化和制度化的教育、训练、组织保障；缺乏制度化的财政资源保障、机械工具等后勤物资保障等等，都使我们看到了建立健全危机预防与管理机制的迫切性。

（四）科技化和专业化水平很低

在救灾清障过程中，我们主要使用的依然是“人海战术”，投入最多的依然是人力资源，全城缺乏铲车、货车、电锯等能大大提高工作效率的机械工具，导致工作效率较低，清障速度较慢。

（五）不够健全的法律制度

在公共危机管理处理过程中，经常会听到这样的说法：“危机时刻一切以应对危机为要，权力可以无限授予，公民应以大局为重，公民权利应让位于危机管理”等，这些说法看似合情合理，实际说明了危机管理中法制的缺失，无论在正常状态下，还是在危机状态下，政府行为法制化都应是政府实施有效治理的基本原则，为解决危机可以凌驾于法律之上，可以不择手段，最终结果可能会诱发新的社会危机，并对国家的法制进程造成长远的伤害。从总体看，现行的公共危机管理立法存在着诸多问题，法律分散性、多元性的状况依然存在。如我国没有在宪法中规定统一的《紧急状态法》，也没有制定各种公共危机事件的“紧急状态法”，这是其一；其二是缺乏紧急情况下的特殊行政程序规范，很容易为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞；其三是紧急状态下监督机制不完善，问责机制不健全。

（六）危机事后恢复的不力

在危机事后的处理阶段，政府一方面需要妥善应对有关政治影响、经济损失等恢复性问题。另一方面还需及时总结经验教训，以修正组织的日常决策和应急处理系统，

笔者认为，危机的预防只能减少或预防危机的发生，并不能完全阻止危机的发生。一旦危机发生，原有的社会公共生活秩序被破坏，整个社会处于危机状态。在这种情况下，政府必须根据预防危机管理程序，立即进人危机处理状态，采取各种措施解决危机，尽快恢复正常的社会秩序。如果措施不当，不仅会造成经济损失，更重要的是会造成民众对政府信心的减弱甚至丧失，由此导致整个社会的动荡与不安。针对突发自然灾害的公共危机应急管理存在的问题，建议可以从以下几个方面入手：

（一）强化危机意识。

先进的公共危机管理机制是建立在先进的危机管理意识之上的，危机意识是危机管理的起点。在强调危机意识的同时，要转变公共危机管理观念，把公共危机管理有机地融合到国家方方面面的发展战略之中，特别是纳入经济社会的可持续发展战略之中。要着力培养公民的公共意识，提高公民素质；致力于培育非政府组织，提高社会自治水平，使危机管理中不仅有一个忙碌的政府，也有一个忙碌的社会，从而更好地调动有重大社会影响的社会团体、工会、社区组织、群众组织、村民自治组织、企业、事业单位等社会自我调节的力量，化解危机。

因此各级政府必须树立起危机管理不只是危机发生后政府的迅速回应和对危机局势的严厉控制，更重要的是政府要有及时有效解决社会问题、防止危机爆发的意识。换言之，各级政府必须要有忧患意识，要能将危机管理于日常的制度建设和管理之中，优化政府常态管理。在日常的公共决策中，以广大群众利益为先导，采取科学民主的决策方式，在源头上降低危机事件发生的可能。

（二）建立专业化、科技化的危机管理机制

危机预防管理的一项重要工作就是要对各种潜在危机风险随时进行评估。专业化危机管理机制的建立不是一朝一夕之事，不可急于求成。针对我国的特殊国情，不但要建立专业化危机管理队伍和专业化的应急救援队伍，还要加强对救援人员的专业化技术培养。与此同时，引入高新科技的网络、卫星监测、遥感、全球定位系统等一系列技术及其国际前沿的管理方法也是提高危机管理绩效的必要手段。鉴于当代直接加害于居民的危机越来越多,俄美两国都设置了专门负责向受伤害的居民提供救援的机构。这种机构既是危机管理机制体系中一个重要的行政职能部门，又是专业化程度、技术装备水平都很高的救援行动队伍。美国的民防抢险救援机构是“联邦紧急事态管理局”,“该机构通过内部‘综合应急管理系统’应付各种类型和各种规模的天灾人祸,从火警、地震、飓风、爆炸直到危机的最高形式战争无所不管。”例如，俄罗斯的民防抢险救援机构的专业性更强，该机构的全称为“俄罗斯联邦民防、紧急情况与消除自然灾害部”,简称紧急情况部。我们需要借鉴美俄政府的经验,重视危机管理机制的科技化和专业化建设，并加大对国民危机教育的力度和资金投人,增强民众的危机意识,从而使民众能以平和的心态来对待突发性灾难。

一是评估政府可能遇到的各种危机，把握政府危机的数量、种类、性质、特点及其规律，对危机的形态进行分类，并根据危机的不同性质，对危机划分等级。

二是为每一类别或级别的危机制定具体的危机处理战略和战术，一旦发生危机，可根据危机应急机制马上进人危机处理。例如美国在“9·11”事件后成立了国土安全部，该部直属总统领导，