新预算法解读
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学习贯彻新《预算法》提高科学依法理财水平
——新《预算法》解读
素有“经济宪法”之称的《预算法》,历经三届人大,启动四次审议,经过十年时间最终完成修订,于8月31日经十二届全国人大常委会第十次会议审议通过并重新颁布,自2015年1月1日起施行。为更全面了解新《预算法》,依法依规做好预算编制及执行工作,提高科学理财水平,县政府办组织县财政局,对新《预算法》内容进行了对比分析和整理,提出了意见和建议,供县领导参阅,并希望借此增强各预算单位对预算工作的认知度,积极配合做好全县预算编报和执行工作。
一、预算的定义及我国预算制度由来
所谓预算,是经法定程序审核批准的国家或地方政府年度集中性财政收支计划。它规定国家或地方政府财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量,反映着整个国家或地区政策、政府活动的范围和方向。是政府组织和规范财政分配活动的重要工具,也是政府调节经济的重要杠杆。
中国的国家预算制度产生于清朝末年。光绪三十三年(1907)颁布“清理财政章程”,拟由清理财政局主持编制预算工作,而中国社会主义国家预算最早产生于革命根据地时期。1937年中央工农民主政府发布的《中华苏维埃共和国暂行财政条例》是建立预算制度的重要文献。中华人民共和国建立后,1950年3月国务院先后发布了《关于统一国家财政经济工作的决定》、《关于统一管理1950年度财政收支的决定》以及其它有
关规定,形成了统一的国家预算。
二、《预算法》修订情况及重要意义
《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过。并于1995年1月1日起施行。此次修订后的新《预算法》,在内容上进行了大幅修改,法律条文从原来的79条增加到101条,其中修改53条、新增28条,直接保留未变的仅20条,不足新《预算法》总体内容的五分之一。
从这次修改来看,充分反映了我国在财政改革上秉承的公共财政理念,是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的一项重大举措。新法的立法宗旨,由过去的“强化预算的分析和监督职能,健全国家对预算的管理”,转变成现在的“规范政府收支行为”。这标志着《预算法》从“授权法”到“限权法”的转变,即由过去的政府管理法变成了规范政府、管理政府的法。
三、新《预算法》的主要变化
总体来讲,重新修订后的新《预算法》可以用“四个全”来概括:一是全纳入,规定将政府收支全部纳入预算管理;二是全规范,对预算的编制、执行、调整以及决算等进行全过程规范;三是全公开,强调各级各部门要主动向社会公开预决算信息;四是全监督,强化人大对政府预算的全程监督和审查。同时,新法还对预算行为主体和违规法律责任进行了全面明确。
(一)将所有收支全部纳入预算管理
原《预算法》框架下,政府的收支只有一部分在法律的笼子里,还有许多游离于监管外的各级政府的“第二财政”。对此,
新《预算法》规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,全面增强预算的完整性,这是建立现代财政制度的基本前提。
一是实行全口径预算管理。所谓全口径预算,简单地说,凡是凭借政府行政权力取得的收入和为行使行政权力所安排的支出,都应该纳入预算管理,而此次《预算法》修订最为重要的就是将预算外资金纳入了预算管理。原《预算法》只是规范了预算内的资金,对于政府掌握的预算外资金没有纳入管理范围,这样不符合预算的完整性要求,不能反映政府财政资金全貌,也不利于人大监督。新《预算法》在规定“政府的所有收入和支出都应该纳入预算”的同时,删除了老法第29条的相关内容和第76条。这样,就从法律层面确立了我国的全口径预算管理体系,既有利于全面反映政府收支总量、结构以及管理活动,又能更好地为经济社会发展服务。同时,也使自1952年出现,已经使用60余年的“预算外资金”概念,从法律制度上成为历史。
二是将地方政府债务纳入预算管理。为规范地方政府债务,新《预算法》对地方政府性债务的融资机制、预算管理、风险管控等方面提出了具体要求,对市县级政府如何举借新债务进行了明确:首先,只能采取政府债券方式,由省级政府代为举借,规模经全国人大批准后,列入本级预算调整方案;第二,举债主体只能是政府及其部门,不得通过企事业单位等举借,也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,并要求剥离融资平台公司的政府融资职能;第三,地方政府债务要细化为一般债务和专项债务,需要有偿还计划和稳定的偿还来源,并只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。同时,对存量债务,新《预
算法》要求“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理”,各相关部门、单位将债务收支纳入部门和单位预算管理,并确保在新旧《预算法》过渡期内,严格控制任何形式的新增债务。
三是非经法定程序不得调整预算。新《预算法》规定,“经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整”。主要包括三个方面:首先,要求各级政府在预算执行中,一般不出台增减财政收支的政策和措施,切实维护预算刚性。第二,必须进行的预算调整,要编制预算调整方案,说明预算调整的理由、数目和金额,并提前30天报人大进行初审,调整后必须严格执行,未经法定程序不得再次调整。第三,因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付,而引进的预算支出变化,不属于预算调整范围,但须向本级人大报告。可以看出,新《预算法》对预算追加调整设置了诸多限制。因此,在年初预算编制时要将大事要事考虑全面,不能寄希望于预算追加,尽量减少执行中的预算调整。
四是建立跨年度预算平衡机制。新《预算法》要求各级政府建立跨年度预算平衡机制,在一般公共预算中设置预算稳定调节基金,年度执行中的超收收入,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金,其中,由于市县级政府一般公共预算不得列赤字,所以其超收收入只能用于补充预算稳定调节基金;各级一般公共预算的结余资金,也应当补充预算稳定调节基金。通俗地讲,就是一个预算年度内财政收入短收了,首先要通过调入预算稳定调节基金来弥补;超收了、结余了也不能“突击花钱”,只能用于补充预算稳定调节基金。同时,对于一般公共预算执行中出现短