“三旧”改造背景下的城中村改造策略初探

“三旧”改造背景下的城中村改造策略初探

[摘要] 在当前广东省全力推进“三旧”改造的背景下，城中村的改造将呈现新的特点。本文从城中村的普遍特点入手，分析新背景下城中村改造面临的新问题。以广州市的其中一条城中村——东郊村为例，探讨针对该问题的具体规划策略措施。

[关键词] 三旧改造；城中村；村庄规划

1前言

改革开放以来，广东省的工业化、城市化持续快速发展。在经济发展取得了举世瞩目成就的同时，也付出了巨大的代价，其中包括生态环境持续恶化、资源过度消耗和粗放利用并存等等。特别是在土地资源方面，广东省到2006年就已提前用完2010年以前的建设用地指标。近年，面对复杂多变外部环境和传统经济增长方式转型的双重压力，中央政府已经积极出台系列政策，迫使地方政府努力提高现行存量建设用地的使用效率，逐步脱离“以资源换增长”的粗放发展道路。

早在2006年，广东省佛山市便自发开展了“三旧（旧城镇、旧厂房、旧村庄）” 试点改造，并得到了国务院的高度评价。同年，国土资源部与广东省政府联合签署协议，鼓励广东省成为节约集约用地试点示范省，而“三旧”改造便是其中一项重要内容。此后，广东省政府制定了专门的政策，全力推进“三旧”改造。

困扰全国各地城市已久的“城中村”改造也属于“三旧”改造的范围之内。在不同于以往的政策背景下，城中村改造工作将面临新的机遇与挑战。作为广州市“南拓”主要承载地的番禺区，亦于近年陆续开展了城中村的改造工作。本文将以番禺区其中一个城中村——东郊村的改造规划为例，试图探索新背景下的城中村改造策略。

2“三旧”改造背景下城中村的特点

2.1城中村的概念

“城中村”是指位于城市规划发展区内的村建设用地已经或即将被城市用地包围的村落。这些村落在社会、经济、土地利用、景观等方面具有明显的由乡村向城市转型的过程特征并在转型期内存在乡村与城市要素的混合形态，既具有较高程度的城市化特征，又保留浓厚的农村特点。

城乡“二元经济结构”是造成城中村问题的根本原因，在城镇化进程中产生的巨大经济利益是其维持存在的关键，而管理体制不顺导致城中村产生了各种各样的问题，如人口杂乱，违法违章建筑集中，基础设施不完善，村民居住环境差等。城中村的继续存在制约者城市的发展，影响城镇化进程，也不利于其自身的发展。

因此，妥善解决城中村问题，提升城市发展的总体实力与品味，成为眼下我国城市发展中最为紧迫与关键的问题。

2.2城中村改造面临的困难

2.2.1土地产权确权难

在我国特有历史形成的城乡二元经济社会结构性矛盾下，城中村各种矛盾均根源于传统计划经济体制下二元土地制度在多元市场经济体制下形成的土地经济关系矛盾，而其中城乡土地的不同产权制度是形成城中村的根本原因。与一般国有土地不同，城中村因土地产权不清晰而产生的大量违法建筑，给城中村改造带来很大障碍。另外，由于改造涉及土地类别、权属非常复杂，连片改造因此受到制约，改造工作的积极性也受到影响，主要表现为集体土地所有权确权工作进展缓慢；土地资源整合难度较大等。

2.2.2拆迁补偿矛盾大

城中村物业的属性复杂，而且总体规模大，建筑成本高，其所需补偿安置的金额巨大。往往成为矛盾冲突的主要激活点。其中，回迁安置是私房补偿安置的最大矛盾，无论是异地永迁或就近安置，也无论是私房或公房，安置房源的有效解决成为成功改造、和谐安置的首要条件。其次，拆迁补偿房屋的属性认定，即合法性、年限、结构、类别、房屋用途性质等的界定或判定，是确定补偿价值标准和总量的基础，也较易引起争议。再次，补偿标准主要集中在客观性和时效性上，同时表现在个别被拆迁户的过高期望值与客观现实的矛盾、标准确定后执行的一致性或一贯性与个案特殊性之间的矛盾。上述情况都可能导致被拆迁房屋的拆迁补偿安置协议无法签订，最终拖延动迁的进行。

2.2.3村民抵触情绪强

大规模征地以后，政府对农民采取了现金补偿或村留建设发展用地的补偿方式，但城中村村民仍然具有普遍的抵触情绪。一方面，村集体经济分红和租房经济的巨额收益，使村民的收入远远高于一般的城市市民，致使城市市民的生活对其吸引力并不大；另一方面，村民受教育程度普遍偏低，就业困难，较难适应城市发展的要求，而政府对村民的智力支持、教育培训投入不够。

2.2.4社会保障体系缺乏

受财力限制，政府难以把农村养老保险、医疗保险等纳入国家政策统筹解决的范围，广大村民仍然依赖于传统的家庭保障形式和土地保障形式。失地村民转为市民以后，无法享受城市居民的同等待遇。村民有后顾之忧，城中村改造的阻力就永远不会消失。

3东郊村改造规划的探索

3.1现状概况

东郊村位于番禺区市桥街的东南角，地处市桥河北岸，对外交通良好。由于政府在历次征地中实施农转非，因而村内建筑多为城市住宅，混居有村民、市民和外来流动人口。2007年东郊村常住人口742人，暂住人口约900人。

东郊村原有用地面积20公顷，经历次政府征地后仅剩9公顷，可开发的土地资源有限。村域其由两块独立的用地所构成：西面的地块1（见图1）为旧村的居住用地（4.1km2），东面番禺广场附近的地块2为村经济发展用地（4.9km2）。旧村现状道路狭窄弯曲，卫生环境较差，“握手楼”、“一线天”、无序搭建等现象大量存在。外围道路两旁分布有零星商铺，多为小型零售或者建材店。村经济发展用地现作仓储之用，建筑多为两层高的砖结构厂房。

村经济发展处于较低水平。村集体经济收入主要依赖土地、物业出租和承包，经营单一、规模不大、分布零散，而且收益不稳定，人均收入增长缓慢。

3.2改造的机遇

3.2.1三旧改造

根据番禺区政府的“三旧”改造近期计划，2012年前将率先完成包含了东郊村在内的10条村庄的旧村改造工作。

3.2.2政策环境

东郊村是番禺中心城区的典型城中村之一，区政府高度重视东郊村的改造，提出了“研究对东郊村村民住宅的改造规划，制定优惠政策，在保障村集体与村民利益的前提下，可引入房地产开发商参与旧村改造和开发。”这是东郊村改造的政策保障与实施基础，特别是允许房地产开发商参与到城中村改造中的策略为东郊村改造资金的筹备提供了重要的政策保障。