法规文书写作

第九章法规文书写作

上至宪法，下到村规民约，国家、社会、单位都需要制定一些规矩和条文来规约行为或规范场所，以维护社会的秩序，保证人们生活工作的正常进行。法规文书与法律的内涵不同但有一定交叉，它是机关、团体、企事业单位根据有关法律或政策，按照一定的权限或程序制定的具有国家强制力或行政约束力的规约性文书。

第一节概述

法规文书包含“法”与“规”两类，法规文书中的“法”是指“法规”，法规文书中的“规”是指“规章”。

一、法规与规章

所谓“法规”，是指具有制定法规权限的机关按规定程序制定的法规性质的文书。法规文书中的“法”实际包含行政法规、地方性法规、行政规章和地方政府规章，它们属于法律的范畴；所谓“规章”是指具有制定法规权限的机关不按照法定程序制定的规范性文件，或不具有制定法规权限的机关、团体、企事业单位制定的规章制度性质的文书。这是法规文书中“规”的部分，它们不属于法律范畴。法规和规章的主要文种分类见下表所示：

法规文书具体文种

说明

条例典型的法规文书

法规类

规定、办法、细则（实施细则）

规定、办法、细则（实施细则）

应根据其制发单位和制定程序的性质来确定属于法规还是规章。

章程典型的规章文书

规章类制度、规则（规程）、守则、公约、职责、措施、规范、标准、手册、责任、须知、原则、

要求、指标等等

各地区、系统、单位实际使用的“规章制度”文种远远多于所示。

上表所示，条例属于法规类，而规定、办法、细则（实施细则）要视具体情况来判定属于法规还是规章，章程、制度、规则(规程)、守则等则可直接认定为规章。由于法规类本身就是法律，规章类也是根据法律来制定的，其文本的各部分、各条款之间，其内容涉及的相关法律、法令和有关机关之间，必须保持高度的严密性和协调一致。因此法规文书无论法规类还是规章类，就有了它独有的基本特征：作者是法定的，公布实施必须按一定的程序进行，通常以令或通知等形式发布；内容有着法定的权威性，功能有着法定的强制力或约束力；还有就是它分章列条设款的体式和单用说明的语言表达方式。

二、法规文书的体式

法规文书条列化的外在行款格式，给文章的基本内容、具体要素、主要特征、表达方式和语体风格等都带来了不同的特点。法规文书几乎都采用条款式写法，根据内容的层次多少，其编目级别可有“编、章、节、条、款、目、项”7级，但一般常用的是“章、条、款”3级。分章、列条、设款的体式，在规定与约定俗成间形成了不少规矩，如“章、条、款”的

序数一律要用汉字，不能用阿拉伯数字；“章断条连”、“条连款不连”的标序规则；“总则、分则、附则”的三分式结构等。

（一）“三分式”结构

“总则、分则、附则”是法规文书普遍存在的三分式结构形态。一般来说，总则往往就是第一章，承担着说明本文件制定的目的、法律根据、适用范围和对象等等；分则是总则以下的若干章，它是文件的主体部分，具体规定允许做什么，禁止做什么或要求做什么，为人们确定某些行为界限，为场所制定某些规则，有时还要规定后果、奖惩办法等；附则总是最后的一章，常常用来规定发布机关、实施日期、实施办法或修订权、修订程序、解释权以及对已颁布的相同、相近内容的法规文件效力的说明等等。

三分式结构的形态，表现为两种情况。一种是“可视”的，即在外观结构上就有明确的显示，并且“总则、分则、附则”三部分内容中，至少要以“总则”、“附则”直接命名，作为首尾两章的小标题。“分则”则根据具体内容设为若干章，由最能概括中心的文字作为小标题。“可视”的三分式结构往往适合法规类文件，因为它制发权限较高，制定程序严格，内容重大，一般篇幅也较长，用“总则、分则、附则”三分式结构来写作，内容可以充分展开，所以这种形式与内容比较吻合。当然内容较为重要、篇幅较长的规章，比如章程也较多使用这种“可视”的三分式结构。

另一种形态是“可析”的，所谓的三分式结构只存在于分析之中，文章的外观结构上并没有明确显示，甚至也找不见“总则、分则、附则”的字样。“可析”的三分式结构也是一种客观存在，它较适合规章类文件。相对而言规章制发权限不高，制定程序并不严格，机关、团体、企业、事业为本单位制定规章制度时均可使用。同时它的内容相对而言并不是特别重大，篇幅一般也较短小，所以往往采用以条通贯到底的形式。虽然形式是“条贯到底式”的，但分析各条所承担的任务，其实质仍有“总则、分则、附则”的明显分工：开头的一二条（或者是“序言”、“引言”之类）担负“总则”之职责，中间的若干条承担“分则”的表述主体任务，最后的一二条则具有“附则”的说明功能。所以“条贯到底”形式其实是一种“可析”的三分式结构，用这种形式来写作简便的规章，也是文体的一种最优化选择。

（二）章条款的标识

三分式的结构形态和条款式的写作方法，涉及到了文章内容顺序编码的标序识别问题。法规文书体式中，一般以分章、列条、设款的三级或条、款两级的标序较为多见，在写作实践中逐步形成了“章断条连”、“条连款不连”和“条贯到底”的标序规则。根据这些规则可概括出下面两种法规文书的基本标识方式：

1．分章列条式

法规文书普遍采用分章列条形式写作，一般是总则为第一章，附则为末一章，中间各章为分则，每章列小标题，概括该章内容，于是就有了“章断条连”的概念。所谓“章断”就是章与章之间是分断的、独立的。所谓“条连”就是把各章下所属的条，从第一章到最后一章，通篇按统一顺序编排，因此条是跨章的、通连的，一般来讲全篇最后一条的序号，就是该法规文件的总条数。“章断条连”规则要求在法规文书写作时，一要分章，二要把各章下的条统一编序并一通到底。

当然条下还可以再设款、目、项等，但根据法规文书写作的普遍情况，条下一般再分到款为多，于是又有了“条连款不连”的概念。所谓“款不连”就是条下分设的款，各自以条为单元编序标识，另换一条时仍从第一款开始重新标识，下一条的款与上一条的款，序号不能通连起来。“条连款不连”规则要求在法规文书写作时，各章所属的条只有一个编次，全篇各条编序是通连的，但各条所属的款却不能通连，分别是各条下的独立标序。

2．列条无章式

规章类一般内容较简单，层次不多，篇幅也不是太长，写作较多采用以条通贯到底的形