政府对外部效应的治理途径

政府对外部效应的治理途径引言目前，我国体现以人为本、科学发展观及和谐社会要求的方针政策、行动和措施走向前台，发展循环经济、推行绿色GDP、将环保纳入领导干部政绩考核等理念意见逐渐走出理论探讨务虚的阶段，逐步走向生动而具体的实践；解决了一大批群众反映强烈的突出的问题，维护了群众切身利益；加强了政府责任的落实，加快了治理进程，在政策措施上取得突破性进展。

但由于我国现正处于工业化、城市化快速发展期，经济的规模和速度、重化工业的结构以及高耗能强排放的粗放型增长方式，使人口、资源、环境的矛盾，环境与发展的矛盾越来越突出，外部性治理面临着更大压力。

所以对外部性的探讨步伐不能停止。

一、外部性的基本概念、分类及经济后果(一)外部性的基本概念和分类所谓外部性指的是某一经济主体的活动对于其他经济主体产生的一种未能由市场交易或价格体系反映出来的影响,从而导致资源配置不能达到最大效率,即不能达到帕累托最优。

①由于这种影响是某一经济主体在谋求利润最大化的过程中产生的,是对第三人产生的影响,并且这种影响又是处于市场体系之外,故称之为外部性。

在现实经济生活中,根据不同的特性可以将外部性划分为许多种类。

由于本文试图探究对外部效应的治理，所以主要从外部性的实际影响所产生的经济后果对外部性进行分类,可以将其划分为负的外部性和正的外部性。

所谓负的外部性是指某一经济主体的行为对其他经济主体产生了负面的经济影响,而又未能通过市场交换给予补偿。

所谓正的外部性是指某一经济主体的活动对其他经济主体产生了正面的经济影响,却又未能通过市场交换而得到报酬。

①约翰.伊特韦尔等:《新帕尔格雷夫经济学大辞典》, 中文版,280～ 282 页, 北京: 经济科学出版社, 1999(二)外部性所产生的经济影响外部性的存在将会阻滞市场机制对资源的有效配置,从而使其实际经济效率偏离帕累托最优。

之所以如此,主要是因为在有外部性存在的场合,单个经济主体在从事一项经济活动时,其私人成本(或收益)与社会成本(或收益)并不一致,而经济主体进行决策时又始终坚持私人边际收益等于私人边际成本的原则,故而导致资源的低效配置,偏离帕累托最优状态。

从均衡的角度来分析,当社会资源问题既定时,如果在一种产品上的资源配置过度,则势必造成在另外一种或几种产品上的资源配置不足。

相反,如果在一种产品上的资源配置不足,则势必造成在另外一种或几种产品上的资源配置过度。

可见,只要有外部性存在的场合(无论是消极的外部性,还是积极的外部性),都会导致资源配置低效,偏离帕累托最优。

二、政府在治理外部性中的任务和角色定位（一）内在化的含义内部性是指通过将产生外部性的经济主体与受到外部性影响的经济主体合并,使原来的外部性影响转化为内部影响,借以纠正资源配置的低效状态。

①在现实经济生活中,通过合并将外部性影响转为内部化的例子并不少见。

例如,对生产污染物的厂商征收赋税,使其承担其污染成本,将外部效应内在化,从而激励企业采取清洁技术，减少污染。

而在经济行为中,经济主体总是关注自身利益,不能主动实现内在化，所以政府有必要采取措施将外部效应内在化。

辟如教育、医疗、各类公用设施等公共物品给社会各个方面带来了正的外部性,它们的生产规模,一般大于根据其成本和收益恰好可以经营的规模。

政府采取积极措施,促使公共物品生产企业的社会利益内在化, 将调动这些企业的积极性,产生更大的社会利益。

其实与征税的道理一样,政府可以采用补贴的办①平狄克、鲁宾费尔德:《微观经济学》, 中文版, 511 页, 北京: 中国人民大学出版社, 1997法来改善外部性引起的结果,使边际私成本与边际社会成本相等，这样可以促进实现帕累托最优。

由此可见,正是由于市场自身的无效率及经济主体对外部效应内在化的消极性,从而使政府采取干预措施成为必要。

（二）政府在治理外部性中的任务和角色定位在明白了内部性后，我们必须明确, 政府的任务并不意味着完全消除外部不经济、完全控制污染, 而应该是促进私营部门把负效应控制在社会可接受的有效程度内，要求个人将负的外部性内部化,从而减少有害产品的生产和消费, 并且对正外部性进行有效的转化。

要知道使企业开发采用绝对不产生任何外部不经济的产品是不现实的。

所以政府关注的并不是市场机制下产生了外部性并予以完全消除, 而是外部性有没有被控制在最低程度。

十七大以来，政府一直在致力于职能的转变，服务型政府的提出，也使政府在治理外部性过程中的角色不同于以往的行政命令为主，而要真正配合采取多元化手段和方法进行有效治理，并且能够从创新的角度，探求更多的内部化方法。

三、政府治理外部性主要途径的分析因为各种方法的特点和实用性有所不同，这就要求政府在治理过程中因地制宜，根据具体情况的不同，在不同方案中做出最优选择，具体问题具体分析，结合问题产生的原因及不同手段的特点，选择治理方案，不搞“一刀切”。

最大限度的纠正外部性，使外部性内部化。

以下将对不同手段做出阐述和分析:（一）政府直接管制科斯认为政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动。

因此 ,在市场和私人谈判解决不了负外部性时 ,有必要进行政府直接管制,即政府做出直接规定,强制性地规定人们必须做什么、不得做什么 ,并要求人们必须服从之。

对违反这些强制性规定的行为给予相应程度的罚金 ,使其行为的边际成本与社会边际成本相等 ,其主要表现为: 禁令,如明令禁止某些生产经营活动或资源利用与排污,甚至对一些严重污染企业直接采取“关、停、并、转”的强制措施; 行政许可证制, 即规定只有持有政府行政主管部门颁布的生产经营许可证才能生产或排污。

一般来说, 直接管制是缺乏效率的, 这是因为: 第一, 管制标准的制定是由政府当局一手操办的, 它是否科学、合理而可行, 难以预料; 第二, 政府对生产和消费过程中所涉及的污染活动的直接干预, 没有考虑企业之间成本与收益的差别, 对所有的企业都一刀切, 排除了市场效用; 第三,直接管制中, 企业和市场在政府严格的行政管制中没有活动余地。

但直接管制也并非绝对无效率, 在某些特定情况下, 直接管制可能比市场途径更具有效性。

例如, 当出现偶然的、未预期到的紧急情况,如异常气候所产生的干旱、洪、涝灾害, 或其他自然灾害时, 由于情况紧急, 而且持续不长, 征税或许可证市场贸易体系的建立不仅时间上来不及, 而且也难以保证达到所希望的标准。

这时，直接管制将会发生有效作用。

例如，在十一届人大会上，河北省省长郭庚茂就曾表示要在奥运会期间，关停污染企业，支持北京奥运，保证支持北京空气质量，此时政府的管制行为就发挥了不可或缺的作用。

从上述分析可知, 直接管制在通常情况下, 是缺乏效率的。

但这并不意味着直接管制与效率根本不相容。

在有些特定情况下, 直接管制具有经济刺激手段的不可替代性。

从这一意义上讲, 直接管制的最大缺点和最大优点都表现在指令的严格特征。

严格的指令妨碍了市场的运作而引起效率的损失，但正是这样, 它确保了标准的准确依从。

（二）正确地配置产权外部性问题的根本原因是产权的不合理分配，科斯定理认为，外部性问题可以通过重新分配产权得到解决。

例如,如果一个单位的生产活动对另一个单位发生有利或不利的影响的话，那么把这两个单位合并成一个单位就可以使外部问题内部化了。

只要法定的产权是明确界定的和可以交易的，那么“看不见的手”总是会使相关的经济实体得出有效率的结果。

因此，政府在产权改革中力求使产权明晰，就可以在一定程度上解决外部性问题。

所以政府所要做的便是通过制定相应的规章,制度,明确经济主体的权利义务关系,明晰产权归属,使当事人自由交易,从而使外部性问题得以解决。

进而达到资源的优化配置。

可见产权配置不失为政府治理外部性的有效手段之一。

在这方面，中央政府和地方政府均已展开实际工作来规范产权制度，为更好的保护产权进行了实际的探索。

举例来说，近日，我从政府网站上看到了，许多地方政府就知识产权的更好保护进行了不同的探索。

如在去年，国家知识产权局批准湖南省常德市为国家知识产权试点城市，对试点城市国家知识产权局将在知识产权政策与战略研究、人员培训、信息收集等方面给予优惠的政策。

据了解，常德市市委、市政府高度重视知识产权，并采取积极有效的措施展开申报工作，2006年常德市政府专门设立了专利申请资助资金。

知识产权对常德经济的贡献度明显加大，全市涌现出了一大批拥有自主知识产权的优秀企业。

常德市加入全国知识产权试点城市后，有效的促进了全市加强完善知识产权管理与保护工作，营造有利于技术创新的市场经济秩序，有效促进高新技术的知识产权化和有自主知识产权的高新技术产业化，加快实现建设创新型常德，促进市场有效更有效的配置资源。

由此例子可见，政府在产权的保护和管理方面的作用是不容忽视的。

但是科斯定理本身是建立在许多经济假设之上的，在实际经济环境的运用中必然会有许多限制。

而事实也证明了，当产权管辖范围太大或者产权只归国家不归私人时，当外部性问题涉及到的人很多时，要通过谈判达成协议的成本可能非常高，即存在所谓的交易成本，从而难以解决外部性问题。

所以政府在运用科斯定理，进行产权的明细配置时也需要对具体情况做出判断。

而且在产权明晰，配置合理，产权自由配置的情况下，市场可以自由达到资源的有效配置，政府所起的作用是为市场提供必要的经济基础和良好的市场环境，是要建立一个良好的市场秩序和健康的经济运作环境，此时，政府更需要明确自身的定位。

（三）税收和补助税收是政府征集财政收入的手段，历来是满足政府支出需要的。

税收可以用于消极的外部性问题的治理，即对企业生产中产生的额外成本，也就是未能在企业生产成本中体现的成本（即部分社会成本）用税收形式加之于企业，使企业的边际成本与社会边际成本一致。

这与政府规定排放标准的区别在于它不用一刀切的办法来处理企业的污染排放。

企业可以自行排放污染，排放得多，多交税；排放得少，少交税。

政府则用征收污染的税收治理污染。

与税收相反的做法是补助，补助体现在两个方面：一方面是对积极的外部性生产进行补助，使企业生产的边际效益增加到与社会边际效益相等，鼓励企业扩大产出，比如对教育的补助，对研究开发实行贴息贷款，另一方面，对企业治理污染的行动采取补助或允许治理污染的支出在税前列支，以鼓励企业治理污染，减少污染。

例如河北省用税收杠杆促进节能减排，鼓励企业开展“三废”资源的循环利用。

2007年上半年，河北省多项环保指标改善一成以上，治污减排初见成效。

其中一项重要的举措就是对污染企业进行补贴和税收减免，去年河北省为近500家企业办理减免税共计4亿元。

政府通过对治污有效的企业给予一定程度的税收减免，提高了污染企业的治污积极性。

有效的限制了污染物的排放。

再如，07年，发展改革委会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》指出，中国将制定和完善鼓励节能减排的税收政策，适时出台燃油税，研究开征环境税。