政府对外部效应的治理途径

政府对外部效应的治理途径

引言

目前，我国体现以人为本、科学发展观及和谐社会要求的方针政策、行动和措施走向前台，发展循环经济、推行绿色GDP、将环保纳入领导干部政绩考核等理念意见逐渐走出理论探讨务虚的阶段，逐步走向生动而具体的实践；解决了一大批群众反映强烈的突出的问题，维护了群众切身利益；加强了政府责任的落实，加快了治理进程，在政策措施上取得突破性进展。但由于我国现正处于工业化、城市化快速发展期，经济的规模和速度、重化工业的结构以及高耗能强排放的粗放型增长方式，使人口、资源、环境的矛盾，环境与发展的矛盾越来越突出，外部性治理面临着更大压力。所以对外部性的探讨步伐不能停止。

一、外部性的基本概念、分类及经济后果

(一)外部性的基本概念和分类

所谓外部性指的是某一经济主体的活动对于其他经济主体产生的

一种未能由市场交易或价格体系反映出来的影响,从而导致资源配置不能达到最大效率,即不能达到帕累托最优。①由于这种影响是某一经济主体在谋求利润最大化的过程中产生的,是对第三人产生的影响,并且这

种影响又是处于市场体系之外,故称之为外部性。

在现实经济生活中,根据不同的特性可以将外部性划分为许多种类。由于本文试图探究对外部效应的治理，所以主要从外部性的实际影响所产生的经济后果对外部性进行分类,可以将其划分为负的外部性和正的外部性。所谓负的外部性是指某一经济主体的行为对其他经济主体产生了负面的经济影响,而又未能通过市场交换给予补偿。所谓正的外部性是指某一经济主体的活动对其他经济主体产生了正面的经济影响,却又未能通过市场交换而得到报酬。

①约翰.伊特韦尔等:《新帕尔格雷夫经济学大辞典》, 中文版,280～ 282 页, 北京: 经济科学出版社, 1999

(二)外部性所产生的经济影响

外部性的存在将会阻滞市场机制对资源的有效配置,从而使其实际经济效率偏离帕累托最优。之所以如此,主要是因为在有外部性存在的场合,单个经济主体在从事一项经济活动时,其私人成本(或收益)与社会成本(或收益)并不一致,而经济主体进行决策时又始终坚持私人边际收益等于私人边际成本的原则,故而导致资源的低效配置,偏离帕累托最优状态。从均衡的角度来分析,当社会资源问题既定时,如果在一种产品上的资源配置过度,则势必造成在另外一种或几种产品上的资源配置不足。相反,如果在一种产品上的资源配置不足,则势必造成在另外一种或几种产品上的资源配置过度。可见,只要有外部性存在的场合(无论是消极的外部性,还是积极的外部性),都会导致资源配置低效,偏离帕累托最优。

二、政府在治理外部性中的任务和角色定位

（一）内在化的含义

内部性是指通过将产生外部性的经济主体与受到外部性影响的经济主体合并,使原来的外部性影响转化为内部影响,借以纠正资源配置的低效状态。①在现实经济生活中,通过合并将外部性影响转为内部化的例子并不少见。例如,对生产污染物的厂商征收赋税,使其承担其污染成本,将外部效应内在化,从而激励企业采取清洁技术，减少污染。而在经济行为中,经济主体总是关注自身利益,不能主动实现内在化，所以政府有必要采取措施将外部效应内在化。辟如教育、医疗、各类公用设施等公共物品给社会各个方面带来了正的外部性,它们的生产规模,一般大于根据其成本和收益恰好可以经营的规模。政府采取积极措施,促使公共物品生产企业的社会利益内在化, 将调动这些企业的积极性,产生更大的社会利益。其实与征税的道理一样,政府可以采用补贴的办

①平狄克、鲁宾费尔德:《微观经济学》, 中文版, 511 页, 北京: 中国人民大学出版社, 1997

法来改善外部性引起的结果,使边际私成本与边际社会成本相等，这样可以促进实现帕累托最优。由此可见,正是由于市场自身的无效率及经济主体对外部效应内在化的消极性,从而使政府采取干预措施成为必要。

（二）政府在治理外部性中的任务和角色定位

在明白了内部性后，我们必须明确, 政府的任务并不意味着完全消除外部不经济、完全控制污染, 而应该是促进私营部门把负效应控制在社会可接受的有效程度内，要求个人将负的外部性内部化,从而减少有害产品的生产和消费, 并且对正外部性进行有效的转化。要知道使企业开发采用绝对不产生任何外部不经济的产品是不现实的。所以政府关注的并不是市场机制下产生了外部性并予以完全消除, 而是外部性有没

有被控制在最低程度。十七大以来，政府一直在致力于职能的转变，服务型政府的提出，也使政府在治理外部性过程中的角色不同于以往的行政命令为主，而要真正配合采取多元化手段和方法进行有效治理，并且能够从创新的角度，探求更多的内部化方法。

三、政府治理外部性主要途径的分析

因为各种方法的特点和实用性有所不同，这就要求政府在治理过程中因地制宜，根据具体情况的不同，在不同方案中做出最优选择，具体问题具体分析，结合问题产生的原因及不同手段的特点，选择治理方案，不搞“一刀切”。最大限度的纠正外部性，使外部性内部化。以下将对不同手段做出阐述和分析:

（一）政府直接管制

科斯认为政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动。因此 ,在市场和私人谈判解决不了负外部性时 ,有必要进行政府直接管制,即政府做出直接规定,强制性地规定人们必须做什么、不得做什么 ,并要求人们必须服从之。对违反这些强制性规定的行为给予相应程度的罚

金 ,使其行为的边际成本与社会边际成本相等 ,其主要表现为: 禁令,

如明令禁止某些生产经营活动或资源利用与排污,甚至对一些严重污染

企业直接采取“关、停、并、转”的强制措施; 行政许可证制, 即规定只有持有政府行政主管部门颁布的生产经营许可证才能生产或排污。一般来说, 直接管制是缺乏效率的, 这是因为: 第一, 管制标准的制定

是由政府当局一手操办的, 它是否科学、合理而可行, 难以预料; 第二, 政府对生产和消费过程中所涉及的污染活动的直接干预, 没有考虑企

业之间成本与收益的差别, 对所有的企业都一刀切, 排除了市场效用; 第三,直接管制中, 企业和市场在政府严格的行政管制中没有活动余

地。但直接管制也并非绝对无效率, 在某些特定情况下, 直接管制可能比市场途径更具有效性。例如, 当出现偶然的、未预期到的紧急情况,

如异常气候所产生的干旱、洪、涝灾害, 或其他自然灾害时, 由于情况紧急, 而且持续不长, 征税或许可证市场贸易体系的建立不仅时间上

来不及, 而且也难以保证达到所希望的标准。这时，直接管制将会发生有效作用。例如，在十一届人大会上，河北省省长郭庚茂就曾表示要在奥运会期间，关停污染企业，支持北京奥运，保证支持北京空气质量，此时政府的管制行为就发挥了不可或缺的作用。从上述分析可知, 直接管制在通常情况下, 是缺乏效率的。但这并不意味着直接管制与效率根本不相容。在有些特定情况下, 直接管制具有经济刺激手段的不可替代性。从这一意义上讲, 直接管制的最大缺点和最大优点都表现在指令的严格特征。严格的指令妨碍了市场的运作而引起效率的损失，但正是这样, 它确保了标准的准确依从。

（二）正确地配置产权

外部性问题的根本原因是产权的不合理分配，科斯定理认为，外部性问题可以通过重新分配产权得到解决。例如,如果一个单位的生产活

动对另一个单位发生有利或不利的影响的话，那么把这两个单位合并成一个单位就可以使外部问题内部化了。只要法定的产权是明确界定的和可以交易的，那么“看不见的手”总是会使相关的经济实体得出有效

率的结果。因此，政府在产权改革中力求使产权明晰，就可以在一定程度上解决外部性问题。所以政府所要做的便是通过制定相应的规章,制度,明确经济主体的权利义务关系,明晰产权归属,使当事人自由交易,