关于当前自然资源管理中几个基本问题的研究

关于当前自然资源管理中几个基本问题的研究

1关于自然资源的基本概念研究

自然资源在广义上，应该包含一国主权范围内自然形成的所有空间资源、物质资源和能量资源；狭义上的国有自然资源，应当是仅指法律规定并授权的范围。

关于自然资源的涵义，《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》的解释是:“自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。”它与联合国环境计划署给出的定义较为一致，即“在一定时间、地点和条件下，能够产生经济价值的，以提高人类当前和将来福利的自然条件和环境”，二者完整准确地表达了自然资源的特征。不同学者分别从自然科学、经济、法学、行政管理等不同角度考量，对自然资源的理解存在较大差异，其主要分歧：一是，自然资源是否“包含人类劳动凝结的成分”；二是，对自然资源与环境的关系及界限尚有不同认识。

绝大多数专家认为，科学界定自然资源的涵义，有利于更加深入理解和把握中央改革精神实质，有利于自然资源管理职能的定位定向，有利于协调改革边界，以及有利于在实际工作中为自然资源的调查、规划、保护、利用和监管提供科学依据。

通过分析研究认为，自然资源在广义上，应该包含一国主权范围内自然形成的所有空间资源、物质资源和能量资源；狭义上的国有自然资源，应当是仅指法律规定并授权的范围。目前国际上，各国立法一般都采取列举的方式来界定自然资源的范围。我国《宪法》将国家所有自然资源类型的表述确定为“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等”。土地虽未被列举在上述七类之中，但矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都是以土地的形态（山岭、荒地、滩涂）存在，或是依附于土地（矿藏、水流、森林、草原）存在，无论哪种自然资源分类体系，都是以土地作为最基本的依托和基础。相关立法形式也分别明确了各类自然

资源的权属。目前，我国法律有明确规定的国有自然资源包括13种：矿藏、水资源、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、土地、野生动植物资源、无线电频谱资源、海域、无居民海岛和空域。其中，全部为国家所有的自然资源共7种，分别为矿藏、水资源、海域、无居民海岛、无线电频谱资源、野生动物资源、城市的土地和空域；森林、山岭、草原、荒地、滩涂、农村和城市郊区的土地6种自然资源，则存在国有和集体所有两种所有制。

总之，在自然资源管理实践中，对自然资源概念内涵的理解和把握，还需要按照“职责法定”原则，聚焦到法律规定和赋予自然资源部的职责范畴，以落实管理职责、明晰权利边界。

上”的政府组织模式以及覆盖全国的遥感影像调查底图，实现了图、数、实地一致，做到了基础数据（既有资源属性、又有产权属性）的全面、真实、准确。而且自2010年开始，全国每年按照第二次全国土地调查的工作制度、分类标准、组织流程和技术手段，持续开展年度变更调查，及时更新，维护了调查成果的现势性。2013年，第二次全国土地调查成果先后向国务院常务会议、中央政治局常委会议、中央政治局会议汇报并审议通过；经中央决策，对全国和分省土地资源数据成果进行了公布应用。应该说，第二次全国土地调查不仅较好地解决了土地资源及其承载自然资源调查数据标准口径不统一、地类范围重叠、基础数据交叉的问题，其权威性也不言而喻。座谈中，有些专家反映，第二次全国土地调查数据成果在应用实践中受各部门原有数据影响，数据冲突打架问题仍很突出，在改革中应予以切实关注并加以解决。

在当前自然资源部门体制、职责统一的前提下，各项空间规划亟须依据统一权威的基础数据作支撑。许多专家建议，为适应各项工作的急需，应首先以第二次全国土地调查及年度变更调查数据为主，地理国情普查等调查数据为辅，修订和完善各类自然资源的基础数据，以此组织开展空间规划和自然资源管理工作。长远而言，应以第三次全国土地调查为契机，进一步完善全国统一规范的各类自然资源调查评价体系、标准和监测运行模式，以落实自然资源调查评价国家事权。同时，要加快对基础标准、法律规范、管理流程、信息化平台的梳理整合，对各类自然资源调查历史数据的处理，以修正基础数据的交叉重叠部分，从根本上解决调查体制不适应，调查技术不全面、标准不统一、数据不一致等问题。

3关于自然资源与生态环境的关系研究

将生态红线作为核心内容纳入国土空间规划统一划定；创新自然生态空间的统一监管模式；生态红线与保护区面积的划定应与保护政策措施相适应。

自然资源与生态环境的关系

《环境保护法》对环境的定义为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。这一定

义既反映了生态环境主要的组成要素是各类具有实体功能的自然资源，也反映了自然资源与环境的共生关系。

生态环境指与人类密切相关的，影响人类生活和生产活动的各种自然、力量或作用的总和。它与自然资源是相互依存、相互影响的有机整体，一定条件下还可以相互转化。从功能角度区分，自然资源体现自然的实体功能，反映自然对于人类的直接有用性；生态环境体现自然的受纳功能和服务功能，与人类是客体与主体的关系。

自然资源和生态环境监管可能存在的交叉点

由于自然资源和生态环境相互依存、相互转化、相互影响，自然资源和生态环境的监管，可能会存在一些交叉。例如，在空间规划体系统一构建、国土空间管制规则制定过程中，生态红线的划定、评价和监督；山水林田湖草的整体保护、系统修复和综合治理的分工协作；自然资源和生态环境保护的责任清单和监管边界的界定。

完善自然资源和生态环境监管的建议

一是，将生态红线作为核心内容纳入国土空间规划统一划定。生态红线的主要载体，是森林、草原、湿地、河流、湖泊等具有自然属性的国土空间。生态红线划定的根本目的，是通过划定并严守生态保护红线，实现生态空间用途管制，维护国家生态安全，即：划定生态红线的根本目的和关键手段，是生态空间用途管制。而生态空间用途管制，是国土空间用途管制的重要内容，因此，生态红线划定，应纳入统一、协调、权威的国土空间规划体系，与城市开发边界、永久基本农田红线等一起作为空间规划的核心内容，在规划编制时系统考虑，相互协调，宜水则水，宜林则林，宜矿则矿，宜建则建，以实现各类空间的有机融合和统筹安排，促进自然生态空间的系统保护。生态红线的评价、调整和考核等工作，也应纳入空间规划实施评价和考核体系统筹实施。

二是，创新自然生态空间的统一监管模式。集成各行业基础数据、自然资源调查与评价、法定规划、审批等空间数据，构建统一的信息库，作为自然资源监管的大平台；在原有土地督察部门的基础上，整合相关执法队伍，以国土空间规划为标准，对范围扩大后的自然资源规划、利用进行有效监督，对资源开发利用过程中可能造成自