财政科技投入绩效评价研究

同家财政科技拨款分为巾央财政科技拨款和地方财 政科技拨款。近２０年来地方政府财政科技拨款迅速增 长，且其ｒＬｉ比逐步卜升到５０％，说明随着地方经济的发 展，地方政府对科技投入的积极性提高，地方政府的财 政科技投入对科技发展发挥了重要作用。
数据来源：２００８年中国科技统计年鉴。
图１
进行了科学的规范，财政支出绩效评价足财政 部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标， 运用科学、合理的评价方法、指标体系、评价 标准，对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价， 评价方法上要采用成奉效益分析法、比较法、冈素分析 法、最低成本法、公众评判法等。地方政府也出台了有 关文件。２００４年１１月印发的《深圳市科技研发资衾管 理哲行办法》和《深圳市科技计划项目管理暂行办法》 对科技研发资金和科技计划的管理做…规定，，ｆ：沿用至 今。其巾《深切ｌ市科技计划项目管理暂行办法》规定项 目验收以项目合Ｉ州文本约定内容和确定的考核指标为基 本依据，对项目产生的科技成果水平、应用效果、对经 济社会的影响、实施的技术路线、攻克关键技术的方案 和效果、知识产权的彤成和管理、项目实施的组织管理 经验和教训、科技人才培养和队伍成长、２夺费使用合理 性和效果等，做出ｒ客观的、实事求是的评价。 （二）财政科技投入作用及其经济学分析 财政科技投入是用于科学技术活动（简称科技活 动）的财政资金，财政科技投入对科技活动的促进作用
２０１１年２月 第１期总第１．５４期
开放导报
ＣｔｔＩＮＡ
Ｆｅｂｒｕａｒｙ Ｎｏ．１ １１０ｔａｌ
２０１ １
ＯＰＩ刑ＩＮ６ Ｊ（Ｘ／ｅ，ＮＡＬ
Ｎｏ．１５４
【博士论坛】
财政科技投入绩效评价ｘｄｔ－究
马少强
（南开大学经济学院，天津３０００７１）
［摘要］通过对现有财政科技投入体系和政策的分析，参考已有的研究成果，本文提出的政策建议是，加强 财政科技投入的宏财绩效评价研究；审慎选择财政科技资金投向，改善当前通行的财政科技投入项目绩效评价 效果；切实落实第三方财政科技投入绩效评价。 ［关键词］绩效评价 财政 科技 政策 ［文章编号］１００４－６６２３（２０１ １）０１－０１０５－０４
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投入配置效率，改善当前通行的财政科技投入项目绩效 评价效果。 财政科技资金的投向会直接影响其配置效率，对财 政科技投入的绩效产生重要影响。因此，应审慎选择财 政科技资盒投向，提高财政科技投入配置效率，改善当 前通行的财政科技投入项目绩效评价效果。达腾伯格 （Ｔｒａｊｔｅｎｂｅｒｇ，２０００）指出，负责资助企业研发项目的 以色列Ｔ业和贸易部首帝科学家办公摩（ＯＣＳ），对政府 资助项目的技术领域没有倾向性，而是被动地响应产业 自发肜成的研发需求。目前我国比较常见的做法是地方 政府确定其战略新兴产业，并大力扶持相关项目，被扶 持的项目不乏是市场化的景很好、或者被扶持的企业已 是颇具实力的行业领先者。政府选定产业或技术领域的 潜在假设前提足政府町以超越市场。理论卜，政府应该 选择、支持研发溢出效应最大的产业及其项目，即私人 收益和社会收益缺口最大的领域，例如在基础研究领 域，研发的社会收益和私人收益之差最大。但实际卜， 由于知识创造本身具备很大的不确定性，以及企业的游 说，可能造成政府选择的扶持领域不是最优的。 财政科技资源应适当向中小企、Ｉｋ倾斜。由于面临财 政科技投入绩效评价的压力，以及当前财政科技投人的 评价方法不够完善、科学，科技主管部门的财政科技资 源倾向于实力较强的企业。大食业往往更有能力将自己 研发活动的成果内部化，其研发的社会收益和私人收益 的缺口较小。政府资助研发的一个重要原因是减少社会 收益和私人收益的缺口，消除市场失灵，因此，小企业 更应该受到财政科技资金资助。此外，以卜．原因均导致 了中小企研发投入少：第一，中小企业信息不对称的问 题更加严重，中小食业要求的风险溢价会更高。第二， 中小企、眦缺少自有资金，且存在信息不对称导致小企、Ｉｋ 在金融市场融资难。第三，中小企业在市场营销、管理、
二、财政科技投入评价的制度建设和理论研究
（一）财政科技投入评价的制度建设 财政科技投入ｉ平价的制度建设建市在一系Βιβλιοθήκη Baidu法律、
是其绩效的直接表现。科技活动是指所有与各科学技术 领域（即自然科学、Ｉ：程和技术、医学、农业科学、社 会科学及人文科’孕）中科技知氓的产生、发展、传播和 应用密切相关的系统活动。它包括研究ｅｊ试验发展（简
科技支撑计划（为落实《纲要》，在原科技攻关计划基 础上设立）、高技术研究发展计划、科技基础条件平台 建没计划、政策引导炎科技计划等；重大专项是《规划 纲要》在莺点领域中确定一批优先主体的同时，围绕国 家目标，重点选出的若干鼋大战略产品、关键共性技术 或重大Ｔ＝程。国家科技计划定ｆ照明确，体系完善，全面 支持自丰创新。基础研究计划又可以细分为国家自然科 学基金和国家重点基础研究发展计划，分别定位为自由 探索１生基础研究和国家目标导向的战略性基础研究，突 出原始创新；科技支撑汁划加强对经济社会发展的伞面 支撑作用，定位为公益技术研究和产ｑｋ关键共性技术开 发，突出集成创新；高技术研究发展计划以发展高技 术、实现产、Ｉｋ化为目标，定位于加强前沿技术研究开 发；科技基础条件平台建设汁划以研究实验基地、大犁 科学仪器设备、自然科技资源、科学数据和科技文献等 建设为上要内容。突出资源共享，为提高科技持续创新 能力提供支撑；政策引导类计划肯明确的政策导向和措 施。重大专项按照国家发展的战略需求，明确实施目 标，根据需要和条件，分步实施。中央政府在有关国家 科技计划中设立了区域引导项目，主要由地方负责管理
是在没何财政科技投入的情况下，明确要落实的投入。 第■，政府资金分配到项目方式没有市场力量有效，在 研发领域的资源配置产牛｝Ⅱ曲。因此．财政科技投入激 发企业科技投入的效果足衡量财政科技投入效果的，。个 重要方面。
三、加强财政科技投入绩效评价的政策建议
（一）加强财政科技投入的宏财绩效评价研究 当前中央和地方的财政科技投入绩效评价，通常 是以事先设定的绩效目标对受到财政资助的科技项目进 行评价。对于确保财政科技投入的实效起到Ｊ，重要的作 用。然而，研发成果的不确定性、研发投资发挥作用的 时滞、研发活动的溢出效应、投入与产出的凶果关系很 难确定等原凶，使得科学地没定绩效口标作常困难。因 此，当前对财政科技投入项目绩效评价的做法仍存在一 定Ｉ、日】题。 财政科技投入激发企、ＩＥ科技投入的效果是衡最财 政科技投入效果的‘个重要方面，叮从这方而进行宏观 绩效评价研究。财政科技投人的宏观研究卡日对于单个项 目的微观研究何以下优点，第一，宏观研究可以综合考 虑政府资助政策的ＩＦ反两方面作用，受到政府资助的企 ｑｐ可能会增加科技投入。但竞争对手叮能会为此减少科 技投入。但另一方面，受到政府资助的企ｑ址的科技活动 可能会对竞争对手产牛溢出效应。第一．，任宏观层次 上，政府的资助对于企业自筹的科技研发投入＿口ｒ以假定 是外生的。但在微观层次或个别项目上，政府的资Ⅱ力对 于企业自筹的科技投入不是外生。政府不会随机选择受 资助的企ｑｋ，政府总是倾向支持具备相当实力或项日市 场化前景很好的企业，政府的资助对于企业自筹的科技 研发投入即使显著正相关，也不能认为政府的财政科技 资助很何效。第＝，宏观研究能够综合考虑到接受财政 科技拨款的研究机构、高校的科技活动对企业科技投入 的影响。 鉴于当前通行的财政科技投入项目绩效评价在理 论上存任一定问题，可在两方面加强财政技投入的宏财 绩效评价研究，第一，使用计蛩经济学方法，比较不同 省、市、行业的财政科技投入对社会科技投入的激发作 用，｜、日】按进行绩效评价。第＿，通过建蓖投入、产出指 标体系，使用数据包络分析，比较不同省、市、行、眦的 财政科技投入效率。 （二）审慎选择财政科技资金投向，提高财政科技
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和实施，提高区域的自主创新能力。一些地方政府主动 为国家科技计划项目提供配套资金。 （二）地方政府财政科技投入迅速增长，积极支持
创新活动
法规的基础上，这些法律、法规成为财政科技投入汗价 活动的规范和依据。２００３年９月实施的《科学技术评价 办法（试行）》对巾央或地方财政资金资助的科’孕技术 计划、项目、机构、人员、成果的科。≯技术评价提出了 重要的指导原则。２００７年８月财政部关ｆ印发《中央级 民口科技计划（基金）经费绩效考ｉ乎管理暂行办法》。对 来源于中央财政拨款，由国务院批准设立，以及按照同 务院有关规定要求设置的各类民【Ｊ科技计划、科学基金 和相关科技专项的项目、课题，规定了经费绩效考评办 法。科技计划经费绩效考评的主要内容是绩效 目标完成情况及其成效，考核内容包括：绩效 目标的合理性、组织实施和管理效能、项目的 社会效益、项目的持续ｒｌｉ影响、资金的使用效 果、财务信息质量以及财务管理状况等。绩效 考评采取定量与定性相结合的方法，具体技术 方法主要包括：比较法、因素分析法、公众评 价法、成本效益分析法和多指标综合评价法 等。２００９年６月财政部印发ｒ《财政支出绩效 评价管理暂行办法》，对政府部ｌ、ｊ的绩效评价
地方财政科技拨款占国家财政科技拨款的比重
地方政府罔绕地方经济、社会和产ｑ止发展的需求， 建立了综合的财政科技投入体系。深圳２０１０年度财政 专项资金中科技资金包括：科技研发资金、产业技术进 步资金、互联网，扯ｑｋ发展专项资金、其他资金。各项资 金又近一步分为多项计划或资助。科技研发资金包括： 基础研究计划、重大产业技术攻关计划、技术研究开发 计划、科技条件、ｒ台计划、围家和省科研项目配套计殳｜Ｊ、 科技创新补贴汁划、科技成果应用示范计划、软科学研 究计划、无息借款。产、Ｉｋ技术进步资金包括：企业技术 中心资助、特色Ｔ业园资助、技术改造项目投资资助、品 牌培育项日资助、企、Ｉｋ信息化蓖点项目、技术改造项目 贷款贴息、技术改造项目财政借款。互联网Ｊ“：，Ｉｋ发展专 项资金包括：互联网新、Ｉｋ态项目资助、互联网内容提供 商和服务提供尚（ＩｃＰ／ＩｓＰ）资质认证资助、电子商务服 务项目资助。其他资金包括国家科技最大专项配套。
［中图分类号］Ｆ８１２
［作者简介］１５少强
［文献标识码］Ａ
（１９７５一），河南洛阳人，｜幸ｊ开大学经济学院博十研究生，就职于深圳市科技Ｊ：贸和信息化委
员会，研究方向：财政科技投入绩效评价。
财政科技投入绩效｝：平价是公共支出管理的莆要环 节，改善公共管理水、Ｆ的莺要丁具。加强财政科技投入 绩效评价，是深化财政改革、建市公共财政、健全科技 管理体制的必然要求。这种评价有利于完善财政资金分 配的科。生性，缓解财政收支矛盾，优化财政科技资源配 置，改善财政资金使用效果，对Ｆ完善我同公共科技服 务，提高自主创新能力，建没创新型幽家，提升国际竞 争力具有重要意义。
一、我国的财政科技投入体系
财政科技拨款可按各级政府、用途、菪１二科技计划 分类。科技计划是政府组织科技创新活动的基本彤式， 它发挥了对创新活动的导向作用，对科技活动产生重要 影响。 （一）中央政府主导、地方政府参与、定位明确，体 系完善的国家科技计划体系 “十一五”同家科技计划体系主要由基本计划和重 大专项构成，基本计划足中央支持创新活动的基本彤 式，得到国，家财政的稳定支持，它包括基础研究计划、
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称研发）、研究’ｊ试验发展成果应用、科技教育与培训、 科技服务。研究与试验发展是指为增加知识的总量（其 中包括增加人类、文化和社会方面的知识），以及运用 这螳知识去创造新的应用而进行的系统的创造性工作。 具有创造。ｒｔ－：和新颖性的研发活动是科技活动的苇要组成 部分．并受到广泛关注。经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）的 奥斯陆手册（Ｏｓｌｏ Ｍａｎｕａｌ。２００５）指出，往高技术领域， 研发在创新活动中发挥核一Ｌ、作用，中低技术产业相对于 高技术，其创新受到的关注较小，然而，由于它在经济 中的份额，其对经济增长，“牛重要影响。中低技术产业 的创新以渐进式和吸纳为上要特点，创新主要集中在生 产效率、产晶差异化和市场营销方面。在许多情况下， 中低技术产业的创所涉及采用高技术产品和技术，典型 的例子就是信息通信技术、生物技术在新产品开发和新 工艺中使用。可以认为，研发活动产生、发展科技知识， 非研发的科技活动与新科技知识传播和应用密切相关。 科技投入对高技术产业和中低技术产业的创新活动都具 何重要意义。鉴于研究财政科技投入绩效时，很难分别 独赢考虑财政的研发投入与财政的非研发的科技投入的 作用，下文住绩效分析时，对研发活动和非研发的科技 活动不做区分。 科技活动中的研发活动最受天注，并成为研究的重 点。尼尔森（ＮｅｌＳＯＩｌ，１９５９）和阿罗（ＡｒｒｏⅦ。１９６２）用经济 理论模型说明研发和创新活动在自由竞争的市场环境咀 很难得到足够的资金投入，由于知识的非竞争性和溢出 效应，企业／ｆｉ愿进行研发投入，这导致整个经济研发投 资不足。研发投资不足还何男外两个莺要原因，第一， 投资者和企业家问的１Ｆ对称信息导致研发投资的融资市 场成为“柠檬”市场。第二，经营权和所何杖分离的情 况下，经营者回避研发风险。冈此，财政科技投入的重 要意义在于激发企、啦的科技投入。对食业的财政科技投 入会被氽业看做是帮助其降低项目成本的资金，它可以 使没有利润的项目变得有利润，或者町以加快项目进 展。如果对企业研发资助资金用于建赢或者更新实验 室，那么当前或告未来项目的崮定成本ｎｒ以降低。受到 财政资金支持的项目产生的新知识能够溢出剑“１前或者 未来其它项目中，增加丫这些项目成功的可能性。财政 科技投入可以刺激企、』ｋ当前或未来的投资。政府刺激私 人研发投入的何效性存在ｊ方面的问题：第一，政府的 研发投入增加了研发需求，进而增加，研发成本，可能 由此挤出食业的研发投入。第二，政府的研发投入直接 替代了企业原汁划的研发投入，企业原计划的研发投入