优化转移支付结构规范转移支付行为(上)

优化转移支付结构规范转移支付行为（上）

杨志勇中国社会科学院财经战略研究院研究员

我们今天来讨论的题目是，优化转移支付结构，规范中央与地方政府的转移支付行为。核心其实就是一个转移支付，我们的内容包括背景性的介绍、我国转移支付的现状、重点讨论两种转移支付（一般性转移支付与专项转移支付）、未来发展方向等。

一、转移支付背景性介绍

（一）转移支付出现的原因

转移支付出现的原因其实很简单，我们现在的财政制度设计，结果就是地方政府的钱不够花，不足以满足他支出的需要，当然这个支出是有限制的。我们现在是社会主义市场经济国家，那么市场经济国家政府要做的事情有哪一些？那么在这些范围内，政府的钱不够花，地方政府他还做哪些事情？地方政府做的事肯定是在整体的政府职能范围内的。政府职能的范围内，我们可以看到，中国是一个大国，大国我们有五级政府，有中央政府，然后还有省一级政府、地市级政府、县级政府、乡镇一级政府，我们有五级政府，那么这五级政府后面的四级政府都是地方，我们重点讨论中央和省一级转移支付关系，省以下的各地做法不一样。但是无论是中央对省一级的，还是省以下的转移支付制度的选择都有共同点，都需要遵循财政的一些基本规律。我们刚才说了，之所以要有转移支付，是因为地方政府的钱不够花，我们觉得可能会问，为什么我们要设计这样的一个制度，让地方政府的钱不够花？如果地方政府收的钱它够花了，那就不要转移支付了。是的，地方政府钱够花了，就不需要有转移支付制度的。

（二）1994年分税制改革

1994年的分税制财政管理体制改革，这一次改革奠定了现在的中央和地方财政关系基本框架，我们现在的转移支付制度，在很大程度上是受到那次改革的影响，或者说就是那次改革的产物。1994年的分税制改革至关重要，那一次改革，它的直接目标就是提高两个比重，提高财政收入占国民收入的比重，提高中央财政收入占全国财政总收入的比重。按我们现在的说法，这两个比重也可以说成是提高财政收入占GDP的比重，提高中央财政收入占全国财政总收入的比重。也就是说，我们这一次的财政体制改革要解决的，第一个直

接的问题，就是政府要分享更多的收入，为什么会这样呢？1994年，1978年，我们开始改革开放，经济增长了十几年，但是在经济增长的同时，财政收入占GDP的比例是下降的，因为我们没有对应的财政体制。所以直接导致了不少地方藏富于民，藏富于企业，经济在增长，财政收入却没有直接上去。在这种情况底下，地方政府他要做事，就开一个资金协调会，找当地的比较有钱的企业，比如说银行、电力公司做贡献。资金协调会做的不规范就变成乱摊派，还会出现乱收费、乱罚款现象，政府的行为不规范，不符合市场经济的要求。

在当时那个背景下，甚至在80年代中后期，上个世纪80年代中后期，当时就提出了一种口号，叫做振兴财政，财政要振兴啊，特别是中央财政困难的问题需要去解决。在上个世纪80年代，甚至出现了中央向地方借钱的事情。作为一个统一的国家，中央政府，那地方政府当然要帮助中央政府的，但是确实确实是不少地方自己也很困难。所以所能支持的力度是有限的，对地方政府来说，确实担心借的钱明年是不是作为基数就被扣除掉了，不这样的话就不是借一次钱的问题，借一次钱意味着未来还会受损。所以很多地方担心借钱对自己的未来不利，也不太愿意借。这样的事情多了之后，对中央财政中央政府来说，权威是受影响，这样的做法肯定是不行的，是难以为继的。当然也有某一些，或者某几个地方政府，他们也注意到中央财政的困难，也愿意和中央财政来承担这个事情。但是我们说，这种事情最好是通过比较规范的办法来解决，需要通过统筹的办法来解决，需要通过根本性财政制度的改革来解决。

所以在1994年，中国进行了分税制财政体制改革，分税制财政管理体制改革，在财政收支上的表现是什么？在当时改革目标选择的时候，实际上是蕴含着一定的收支目标要求的。当时一种典型的做法、想法，就是在收入上面，中央收60%，地方收40%。在支出上，中央支出40%，地方支出60%，那你看收40%--60%，这中间是有缺口的。而当时1994年通过的《预算法》是说一般情况下面，地方财政是不能有赤字的，这意味着什么呢？地方财政收支的缺口，他必须通过中央财政来弥补，所以这时候就有转移支付了。地方从整体上来看，20%的资金的缺口，只能靠中央来弥补，这一部分钱基本上就是属于转移支付了。在90年代改革，我们更多要树立的是中央的权威，要强调中央在整个宏观调控里面的作用，在财政收入上中央多收一些，支出上面中央少支出一些，使得中央手上有一些钱，可以用

来调控地方。我们是一个统一的国家，这个统一的国家有很多事情是要统一的，我们现在教育各地之间是有差距的，教育服务、公共服务是有差距的。但是我们的目标是要促进教育公共服务的均等化，各地的财政收入不一样，各地的支出也不一样。在这个时候，可能更多的时候需要通过中央来统一调控，让我们这样国家更加统一。在公共服务上面，在教育，在医疗，在养老等等，它会实现均等化。当然我们讲均等化，不是说中央要保证各个地方有完全一样的公共服务水平，这也不现实。

我们最近这几年，一般在说财政支出，就是现在所说的一般公共预算支出，中央本级，一般情况下，大概百分15%左右，地方85%左右，来想一想，我们就是按照中央收入按照55%收入，如果是55%的收入，15%的支出，那就是说，这边可以看到大约是40%的收入，可以调控地方的收入，就不是原先设计的20%了，可能就有40%了。如果中央的收入假设是50%，然后支出15%，那么中央调控只有35%，35%也远远的大于原先设计的20%。中央调控地方的力度是大于原先的设想的，这是一些现象。我们后面可以用一些数据来看，到底地方政府花钱多少要靠中央。

二、转移支付的概念与分类

（一）转移支付概念

转移支付，指的是政府对政府的补助，在中国我们讨论的是中央对地方政府的补助。转移性支出是相对于购买性支出而言的，指的是政府对个人家庭和企业的补助。而转移支付专门强调是政府对政府的补助，这就是区别。所以我们所谈的转移支付指的就是中央政府对地方政府的补助。转移性支出跟购买性支出对应的，购买性支出，它讲是政府的支出，或讲我们财政支出有钱花了，有对应的商品和服务作为补偿。就是说花钱是要购买商品，购买服务的，而转移性支出，政府花钱给你了，就给你了，不要求对应的，你要给我什么，这个叫转移性支出。

（二）转移支付分类

转移支付从种类上来说，可分为纵向转移支付和横向转移支付的。横向转移支付，在我们国家，还没有形成一种正式的制度。所谓纵向跟横向的区别就是，纵向指的是上级对下级的转移支付，就是上级对下级的补助，横向是同一级政府之间的转移支付，一个纵，一个横。我们现在的转移支付制度，只有纵向的。但是我们在现实当中，实际上是有横向