皮艺军：中国式腐败是结构型腐败

时间:2010-05-24
谈到反腐败，最为关切的总是监督功能的缺失。那么，是什么造成监督功能的长期缺失呢。反腐中最为核心的任务是要解决如何“用权力制约权力“、“控制控制者”、“监督监督者”、“管住第一把手”、“克服平级监督的困境”、“分权制衡”等，所有这些反腐功能上的问题都涉及到了体制的结构问题。
如果国家或政府的体制建构未能产生有效预防控制腐败行为的功能，或是体制架构方面的弊端成为制造或促发腐败滋生的制度性因素或是运作机制，我们把这种情况下发生的腐败称为是结构型腐败。如果一条制造零件的流水线本身存在着设计漏洞，那么它所产生的功能一定会出现偏差，从而导致残次零件的产出。提出这一概念的用意就是要在反腐问题上认清“结构决定功能”这一定理。
可以发现，在生化世界里便是结构决定功能。一个蛋白要解毒，必须要摆出一个“陷阱造型”把毒素装进去；蛋白质要催化某个生化反应，通常要摆出一个象锁一样的造型，好让被催化的反应物充当钥匙。从自然界到人类社会，结构决定功能都是具有普适性的一个定理。从物质世界里的器物，如渔网、梯子、轮子、容器到社会制度里的企业管理、科层制和社会控制模式，均遵守并反映出这个定理的存在。自然原理与社会原理本身就是相通的。古希腊思想家伊壁鸠鲁曾提出来的分权思想，其物理学上的依据，就被认为三个点是取得物体平衡的最经济的选择。
人类文明的发展是以物质文明的发展为基础的，任何违反自然发展规律的作法都是行不通的。人类对于社会规律的认识，是基于对自然规律的认识，于是当人类社会发展到工业化社会之后，人们认识世界的那种形而上的方法便不再能满足需要了，自然科学的方法便成为认识并解决社会问题的方法。于是社会学的结构功能主义便应运而生了。与此同时，反实证主义认为应强调人的意志，不能单纯用自然科学的方法来认识能动的人和人类社会。中国人虽然也强调人的主观能动性，但更多地是用主观思辨的方法，很少同时采用过实证的认识方法，对人和社会的认识也没能自觉地采用多样化的科学理论。反正认准一条道：反腐我有我的中国特色。
在防腐问题中，教育—制度—监督这三大要素，哪块是水桶里最短的那块木板呢？不论从权威人士的发布还是现实的做法，都把教育和官员的自律当作是重中之重。即使在倡导制度反腐的过程中，制度的设计思想依然是只强调功能，不强调结构。这种方法论的沿袭也就导致了中国人在反腐中一定会强调教育、强调主观改造、

强调人的自律与自省、强调政党和个人的自我净化。这种倾向之所以长期存在，除了上述认识论的局限之外，回避讨论体制结构的调整改革，不能不说是一个重大心结。
反腐问题可以从宏观、中观到微观的视角对结构与功能的关系加以探讨。从宏观层面上看，国家和政府在宏观制度结构上的改革，决定了中观和微观反腐的效果。香港廉政公署的效绩是有目共睹的。她的设置独立于香港政府的架构，廉政专员则直接向行政长官负责，“九七回归”之前直接向港督负责。廉署全权独立处理香港的全部反贪工作。这种架构是符合以“特权”制约“特权”的基本原理。虽然，我们不能肯定香港廉署就是最理想的反腐设计构架，但是从效绩来看，它无疑是一只能抓住耗子的好猫。我们的反腐效绩不佳，是不是因为我们希望培养出能抓耗子的兔子呢？功能设计没错，但物种选错了。“明知不可而为之”，这种作法已经持续太久了。香港廉署给我们的最重要的启示，不是它的反腐功能，而是反腐的体制结构。
从中观层面上，我们可以看到腐败的普遍性之中存在着某些行业和岗位的高发性和高风险性。2004年到2005年全国便有四位交通厅局长被双规和判刑。而河南省交通厅则连续有三位厅长因贪腐被捕。而他们不过是全国落马的数十个交通厅局长中的一小撮。于是有人说政府里的各个部门中，交通厅与监狱的大门最近。阻止这些交通厅局长通过监管、招标、发包等方式暴敛横财，绝不是强化教育功能和高薪养廉所能奏效的。不改变体制结构，这种“前腐后继”的现象会依然故我。公务员行业和岗位的高风险性，是由体制结构造成的。如果这种体制存在着一种制造腐败的机制，或至少存在着不能制约腐败的机制，那么不论这些官员曾经多么优秀多么廉洁，进入这种机制之后因贪腐落马就在所难免、在劫难逃。在我国的反贪工作中，强调教育的“不想贪”和强调物质奖励的“不必贪”，一定要让位于体制结构改革所造成的“不能贪”和“不敢贪”。因为共产党人并不是“特殊材料”制成的，人的自律与规范意识一定是在“他律”的强制和敬畏中习得的。
在微观的环境中，中国官员并不需要四处“寻租”，因为中国人有爱送礼的习俗，在这里就“寻租”就变成了“交租”。官员被任命之后就可以直接坐地“收租”了。每一个子系统都自有功能，如果这个系统具备这种收交租金的机制，那么从功能上讲，交租和收租的活动在当今中国社会已经变得再平常不过了。早已从潜规则跃到台面上取代正式规则，不交租的或是不收租的反成另类。即使

是怀有正义感和清廉之心，身处于这种弥散性的腐糜之风之中，双方都会抱有一个相似的心态：“我反对腐败，但我不拒绝腐败”。“不拒绝腐败”的含义很深，可能是无法拒绝，拒绝了就要被排斥出局；也可能是难以拒绝，因为反对抽象的腐败，与拒绝实惠的腐败，二者并不是一回事。收租的说：我没办法，是他们非得要交；交租的说：我也没办法，不交办不成事。中国的结构性腐败就是这样在交租的和收租的之间滋长，并且蔓延着，侵袭到社会肌体的每一寸皮肤每一根血管每一块脏器，从而使身体结构的反常态影响到全部身体功能的严重失调。
体制结构设计上的不合理，导致了“社会资本”的严重匮乏。弗朗西斯·福山在他写的《大分裂：人类本性与社会秩序的重建》一书中是这样定义“社会资本”这一概念的：是一个群体成员共有的一套非正式的、允许他们之间进行合作的价值观和准则。在中国，人与人的信任半径局限于亲人熟人之间，私德关系之外的公德社会处于疏离状态，家庭之外的社团文化从来就没有发挥其应有的效力。从社会资本严重匮乏这个角度上来讲，中国的腐败绝不仅仅是官僚阶层一家的事情。
2006年贵州锦屏县平秋镇圭叶村的农民们刻制了一枚史上最牛的五瓣公章，用这种分权制衡来保证村民自治的民主。虽然村务民主必须与财权、人事权和决策权的相关制度相衔接才可最终达成，但这枚物化的公章至少说明了结构决定功能这一最朴素的原理。依此原理在不论是在宏观环境抑或是微观环境中所做出的制度设计，应当比写在纸上的制度和要求官员自律要更为客观有效。
现在每天都会有无数篇畅谈反腐功能的论文面世，就像是在往一个反腐的水桶里拼命灌水，灌进的水，多多益善， 且花样翻新，有浓有淡，五颜六色，大家都乐此不疲。终于有人提出，这个桶总也灌不满，原因是桶壁上存在着一块短板。问题的症结找到了——不是多灌水，而是换掉短板。现在的当务之急就是这个水桶的修理方案该如何从设计转为施工。


作者系中国政法大学教授