政府法定职责履行况调查报告

政府法定职责履行状况调查报告

经过20多年的改革发展,我国社会发生了巨大变化,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化。但是,我国现有的从计划经济体制延续下来的社会管理模式和管理机制在应对新情况、新变化、新问题方面准备不足,政府职责不清,越位缺位现象并存,社会管理方式滞后,公共服务薄弱,权责脱节等问题严重影响着政府职能的有效发挥。

推进政府自身建设和管理创新就成为新的历史条件下经济体制改革和政治体制改革的重要内容。2004年3月,国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》,提出了全面推进依法行政,建设法治政府的目标。2005年7月,国务院办公厅印发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》(以下简称《意见》),以落实纲要提出的建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制为己任,对行政执法行为提出了规范要求。

但是,综观《意见》全文,无论是梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任,还是评议考核、落实责任,其指向的主体都是具有行政执法任务的各级政府组成部门和法律法规授权执法的组织,各级政府在其中主要负组织领导和监督指导之责。似乎行政执法与政府自身无关。然而,通过梳理执法依据,**省**市人民政府却发现,现行许多法律规范规定了政府应当实施的具体行政行为,而关于政府应当履行的职责的法律规范则更多。**市政府在深入学习和研究的基础上明确提出,政府是实行行政执法责任制的主体,履行法定职责是政府实行行政执法责任制的具体体现,是政府转变职能的关键,也是政府正确定位自身的保障;只有全面依法履行政府法定职责,才能加强政府自身建设,推进政府管理创新,服务市场主体,服务社会,并最终为人民服务。

笔者结合**市的实践,对市县级政府法定职责的立法及其履行问题进行了调研。

一、关于政府职责立法的实践——政府履行职责的法律基础

纲要提出,推进依法行政的目标是建设法治政府,实现政府职能逐步向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变。法治的作用在于通过强制约束力的方式,将政府和其他社会主体的自由控制在一定的范围内,为其行为选择提供一种预期机制和矫正机制,以实现维护公民权利、市场自由和公共利益的秩序。法治的核心理念是政府依法行政和政府守法。因此,探讨政府职责必须首先理清我国现行立法关于政府职责的规定。

(一)我国关于政府职责立法的现状。

在推行行政执法责任制的工作中,法制工作者发现,政府特别是市县级地方政府,既有决策权,又有执法权,其自身定位颇值得研究和重视。一些领导同志认为,政府对执法工作只有领导责任,执法是部门的事,因此,在推进依法行政中,政府对下级和执法人员提要求多,规范自身行为少。通过研究,**市认为,政府是本行政区域内重大事项的政治实施者,重大问题的决策、协调和组织实施离不开政府;相对于各部门,政府权力更大、责任更重、影响更广泛。建设法治政府不仅仅是执法部门的事,而且也是各级政府及其部门的职责和任务,政府不但要推行,而且要带头。因此,推行行政执法责任制,梳理执法依据,必须梳理政府的执法依据,为政府开列权力和责任清单。

据**市政府对2360余部法律、法规、规章的梳理,涉及政府行政执法的共计207部,其中法律69部,法规100部,规章38部。而规定政府应当履行的职责的法律、法规、规章则超过350部。涉及的政府职责主要可以分为基本职责、具体行政行为职责、内部行政行为职责、抽象行政行为职责、政

府委托其他组织履行的职责、政府受委托履行的职责等六大类,计615项。

1.关于政府基本职责的规定。

集中在宪法和政府组织法中。如《宪法》第107条规定,“县级以上人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事

业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划

生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩

行政工作人员。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代

表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,管理本行政区域内的行政工作。”第108条规定,“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织

法》第59条规定,“县级以上的地方各级人民政府行使下列

职权:(一)执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议,以

及上级国家行政机关的决定和命令,规定行政措施,发布决定

和命令;(二)领导所属各工作部门和下级人民政府的工作;(三)改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级

人民政府的不适当的决定、命令;(四)依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员;(五)执行国民经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、

城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、

监察、计划生育等行政工作;(六)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;(七)保护各种经济组织的合法权益;(八)保障少数民族的

权利和尊重

少数民族的风俗习惯,帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治,帮助各少数民族发展政

治、经济和文化的建设事业;(九)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;(十)办理上级国家行政机关交办的其他事项。”这些规定为政府履行社会管

理和公共服务职能提供了基本规范要求。

2.关于政府具体行政行为职责的规定。

按具体行政行为的性质分为行政许可、行政处罚、行政

裁决、行政强制、行政确认、行政给付、行政征收征用和补

偿及其他行政行为八类。

行政许可又可以分为部门审核、市县政府作出许可决定的,如《危险化学品安全管理条例》第9条规定,“设立剧毒

化学品生产、储存企业和其他危险化学品生产、储存企业,应当分别向省、自治区、直辖市人民政府经济贸易管理部门和

设区的市级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作

的部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府经济贸易管

理部门或者设区的市级人民政府负责危险化学品安全监督管

理综合工作的部门收到申请和提交的文件后,应当组织有关专家进行审查,提出审查意见后,报本级人民政府作出批准或者

不予批准的决定”;部门审核报市县政府批准后由部门作出许可决定的,如《铁路运输安全保护条例》第28条规定,“设置或者拓宽铁路道口、人行过道,应当向铁路管理机构提出申请,并按如下程序审批:城市内设置或者拓宽铁路道口、人行过道,由铁路管理机构会同城市规划部门根据国家有关规定自收到

申请之日起30日内共同作出批准或者不予批准的决定;城市

外设置或者拓宽铁路道口、人行过道,由铁路管理机构会同当地人民政府根据国家有关规定自收到申请之日起30日内共同作出批准或者不予批准的决定。决定予以批准的,由铁路管理机构发给批准文件;不予批准的,由铁路管理机构书面通知申

请人并说明理由”;市县政府审核后报上级主管部门或上级政府作出许可决定的,如《广播电视管理条例》第11条规定,“地方设立广播电台、电视台的,由县、不设区的市以上地方人民政府广播电视行政部门提出申请,本级人民政府审查同意