让社会保障步入城乡一体化发展轨道_郑功成

城乡二元结构是制约我国城乡发展一体化的主要障碍，也是影响我国现代化进程与质量的重大因素。我国社会保障制度一直以来的城乡分割现实，是传统路径依赖和以往相关改革方案屈从现实的一个结果，其负面效应正在持续发酵。因此，在十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，突出强调了城乡一体化发展，明确要求整合城乡养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，并对进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系作出了明确规定。这是中央基于国家发展全局与现代化进程的内在要求作出的正确抉择，因为没有基于公平普惠的社会保障制度的城乡一体化，便不可能有城乡发展的一体化，也不可能有高质量的工业化、城镇化与现代化。新时期社会保障改革与制度建设的重大使命，就是在现行制度的基础上，做好顶层设计，让社会保障步入城乡一体化发展轨道。

改革历程回顾

回顾自20世纪80年代以来的社会保障制度变革历程，可以发现，迄今为

编者按

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。”

2013年12月的中央经济工作会议和中央城镇化工作会议进一步提出“要走新型城镇化道路，出台实施国家新型城镇化规划”。此前，人社部新闻发言人亦曾表示，人社部正积极配合和参与推进新型城镇化有关政策的制定和实施。

城镇化是一个“自然历史过程”,不可逆转。而我国现有的社会保障制度体系中客观存在的城乡分割正在阻碍这个进程。因此，如何实现社会保障城乡一体化就成为了顺应中国城镇化历史进程的必答题。

让社会保障步入城乡一体化发展轨道

■文／郑功成

本刊专稿

止，除公职人员退休制度仍基本保留着原有制度框架外，其他各项社会保障制度都处于改革与发展过程中。从社会保障观念更新到制度结构、责任承担方式、财务模式的调整，在总体上几乎重塑了整个社会保障制度体系。一个政府主导、责任分担、社会化、多层次的国家——社会保障体系，已经替代了原有的国家负责、单位（集体）包办、板块分割、全面保障、封闭运行的国家——单位保障制度，城乡居民普遍受惠其中。

然而，我国社会保障改革历程并非只有成功与成就，它还同时存在着一些不足与失误。从社会保障制度转型仍未

最终全面完成、新制度的建设依然滞后于经济社会发展的需要，包括制度变革不同步、相关配套跟不上、责任边界划分不清、责任分担机制失衡、资源调动乏力等，但最核心的问题还是城乡分割的制度安排及与之相关的管理体制、资源配置等直接影响了社会保障体系的统一性及其整体功能的全面、正常发挥。

社会保障制度安排的城乡分割依然存在。例如，在养老保险中，职工基本养老保险制度面向城镇职工，农民工参保客观上还面临着一些障碍；国家对城镇无业居民与农村居民养老保险采取同样的财务模式，而政策依据却是分割规范；失地农民迄今缺乏统一的政策规范，处于非城非乡状态。在医疗保险中，城

镇居民与农村居民采取的同样是政府补贴加个人缴费的筹资机制，但前者称城镇居民基本医疗保险制度，后者称新型农村合作医疗。新型社会保障制度安排的现实，明显地表现出城乡分割的特征。

社会保障管理体制与运行机制依旧城乡分割。一方面，尽管通过多次机构改革在一定程度上消除了一些管理体制中的城乡分割痕迹，但迄今仍未真正得到彻底根治，传统体制的惯性依然强大。另一方面，社会保障制度运行中的城乡分割经办也是普遍现象。

城乡分割构成了我国现阶段社会保障体系的一个重要特征，它实质上是计划经济时代城乡社会二元结构及相关制度安排的延伸，也是社会保障改革不彻底、不成熟的具体表现。

城乡分割的原因剖析

我国改革开放已历30余年，国家已步入工业化时代，而社会保障体系在经历全面而深刻的制度变革后，依然未能超越城乡分割的历史局限，隐藏在背后的原因是多方面的，既有传统的观念与路径依赖，亦有重城镇轻乡村的发展取向和城乡利益冲突的影响。

第一，传统户籍制度的樊篱不易突破。我国现行的户籍制度不仅是严格区分城乡居民身份的基本标识，而且是分别享受不同社会权益甚至经济权益的基本依据，各项社会保障权益长期以来就与户籍紧紧地捆绑在一起。户籍制度决定着城乡居民不同的社会保障权益，背后隐藏的是城乡利益分歧与冲突，而现行社会保障体系建设的城乡分割又进一步固化了户籍制度的城乡分割。因此，传统户籍制度实质上是城乡二元分割的总根源所在。

第二，传统观念障碍依然深厚。在一些人（包括在一些决策机构、政策制定者、立法者）的意识里，城乡二元分割不是可以逐渐改变的现象，而是一种已经固化的历史，在考虑政策措施、进行制度设计甚至立法过程中，总是自觉不自觉地将农村居民与农民工视为另类，一些貌似公正的观点与主张透出来的依然是城乡二元分割分治的旧思维与价值取向。包括主张为农民工维权单独立法，提出建立农民工养老保险制度与失地农民社会保障制度等，考虑如何与现行基本社会保障制度接轨。

第三，体制性障碍影响巨大。在这方面，主要表现有二：一是职能部门的相互分割，直接导致了社会保障制度安排与相关政策的不协调，即使同一项制度亦存在着被多个部门分割管理的体制缺陷；二是职能部门职责紊乱、责任不清的局面并未完全得到扭转。

第四，新型社会保障体系建设缺乏统筹规划与顶层设计。由于我国的社会保障制度改革采取的是局部地区、局部领域、个别项目试点先行的渐进方式，从一开始就缺乏对整个社会保障体系的目标设定与发展战略思路，更缺乏应有的整体设计与统筹安排。在这样的情形下，单个职能部门不可能超越本部门职权去统筹考虑非自己主管的社会保障事务，从而使得城乡统筹在社会保障体系

C F P

建设中大多只能停留在纸面上。即使一些地方在社会保障体系建设中体现出了城乡统筹发展的取向，也只是依靠地方领导的自觉，而这种自觉还往往要受到上级职能部门的干预。因此，缺乏统筹规划与顶层设计，城乡社会保障体系建设便只能沿着历史路径前行。

城乡分割的不良效应

前已述及，城乡分割构成了我国现阶段社会保障体系的一个重要特征，它与城乡一体化发展、地区协同发展的国家取向是相悖的，其带来的不良效应也是十分明显的，应引起决策层与主管部门的高度重视。

造成了社会保障制度统一性与公平性的先天不足。现代社会保障的一个重要功能是增进全体国民对国家的认同和促进整个社会的公平、正义与共享，但这两点均以维护这一制度体系的统一性为前提条件。统一性与公平性是密切相关的，没有社会保障制度安排的统一性，不可能实现这一制度的公平性，因为多

元化的制度安排实质上是参与者权益的

不平等。从养老保险、医疗保险等的城

乡分割中，可以发现社会保障待遇的城

乡差距巨大，结果都是农村居民低于城

镇居民。因此，任何城乡分割的社会保

障制度安排，都存在着损害这一制度统

一性与公平性的先天缺陷，进而可以视

为是屈从城乡二元结构现实而做出的不

利于农村居民的选择。

导致了效率低下与资源浪费，也无

法实现精细管理。城乡社会保障制度分

割与管理、经办的分割，必然带来资源

配置的城乡分割。如果这种分割在改革

开放前或改革开放初期还因人员流动率

低而有其合理性，那么，在工业化、城

镇化加速进行和乡村人口大规模流动的

背景下，传统的城乡分割式社会保障资

源分割配置便遭遇了越来越大的挑战。

例如，在医疗保险中，城乡分割的制度

安排就根本不能适应工业化与城市化进

程，导致了普遍存在的城乡居民重复参

保、政府重复补贴与公共资源浪费的现

象。不仅如此，主管部门分割带来的经

办机制分割，必然要产生成倍的运行成

本，亦无法实现精细化管理。如许多地

区就存在着两套医疗保险经办机构、两

套医疗保险信息系统，其管理与运行费

用几乎是双倍投入，结果不仅行政效率

低下，还出现了重复参保、信息失真等

问题。因此，城乡分割的社会保障体系

建设，虽然有历史路径依赖的原由，却

不能成为阻碍深化改革并逐步走向城乡

一体化的理由与依据。

阻碍了城乡一体化发展，也延缓了

城市化进程。实现城乡一体化发展是我

国经济转型与可持续发展的必要前提与

正确方向，其要求的就是劳动力、资本、

土地和技术等要素在城乡之间能够合理

流动，通过城乡之间的良性互动来达到

国家经济社会持续发展的目标。而社会

保障制度作为一项基础性制度安排，如

果始终处于城乡分割状态，必然限制和

阻碍劳动力要素的自由流动和不断优

化，明显不利于全国城乡统一的劳动力

市场的形成。不仅如此，社会保障体系

的城乡分割，还使处于非农化过程中的

农民被排斥在城镇社会保障体系之外，

成为“边缘人”。这一现实背景意味着

农村人口在城市化过程中的预期成本将

大大增加，农村人口的城市化动机也因

此而大大降低，从而延缓了城市化进程。

我国城市化率滞后于工业化水平，人口

的城市化滞后于土地的城市化，一个很

重要的原因即是农民工因农村户籍身份

而无法获得与务工地居民同等的社会保

障权益。因此，社会保障体系建设基于

户籍标识而形成的城乡有别，构成了农

民工市民化的重大障碍。

城乡分割的社会保障体系还衍生出

新的社会问题或矛盾。本来，社会保障

制度与生俱来的使命应当是缩小不同群

体收入差距的，城乡有别的制度安排却

不利于缩小城乡差距，个别项目甚至出

C

F

P