东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作解读分析
东莞市城市更新政策特征分析
东莞市城市更新政策特征分析发布时间：2022-06-22T06:37:02.461Z 来源：《科技新时代》2022年5期作者：张永雄[导读] 文章对东莞市城市更新实践和政策进行整理分析，梳理出东莞市城市更新深化历程和操作流程，归纳总结东莞城市城市更新政策特征，以供参考。
广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司广东省广州市 510000摘要：文章对东莞市城市更新实践和政策进行整理分析，梳理出东莞市城市更新深化历程和操作流程，归纳总结东莞城市城市更新政策特征，以供参考。
关键词：东莞市；城市更新；政策特征一、东莞市城市更新演化历程（一）探索起步阶段 2009-2012年，东莞城市更新属于探索阶段，政策特点是“培育市场、政府让利，鼓励改造”。
东莞早在广东省政府正式颁布出台“三旧”改造政策（粤府〔2009〕78号文）之前的2009年3月16日，东莞市人大常委会便已制定出台（东莞市第十四届人民代表大会常务委员会公告第5号），提出为推动全市产业结构调整和转型升级，要加快实施“三旧”（旧城镇、旧村庄、旧厂房）改造；该暂行办法还规定了东莞市“三旧”改造的几种主要形式，包括转型企业明晰土地权属、建设用地改变用途、超占土地完善后续、单宗建筑物拆建改造以及成片拆迁改造等。
在省政府出台78号文政策后，东莞市人民政府紧跟于2009年12月16日制定出台政策（东府〔2009〕144号），对东莞市辖区范围内“三旧”改造工作中土地、规划、审批、开发等问题作出比较明确的规定，正式开启东莞市“三旧”的探索实践。
（二）规范管理阶段2013-2017年为东莞市“三旧”改造常态化阶段，政策特点是“规范管理、优化完善、常态化全流程管理”。
2013年东莞市以政策（东府办〔2013〕151）号开启了“三旧”改造常态化的实施起点，2014年12月东莞市政府于出台政策（东府〔2014〕147号），贯彻落实“政府主导、规划管控、成片改造、计划实施”的十六字方针，对本市“三旧”改造的改造区域、主导方式、改造类型、规划管控、管理机制等进行了变革转变，建立城市更新单元统筹机制，促进东莞市“三旧”改造工作进入常态化稳定实施阶段。
东莞市人民政府办公室关于印发《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》的通知
东莞市人民政府办公室关于印发《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》的通知文章属性•【制定机关】•【公布日期】2019.05.07•【字号】东府办〔2019〕29号•【施行日期】2019.05.07•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】失效•【主题分类】商务正文东莞市人民政府办公室关于印发《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》的通知东府办〔2019〕29号各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》业经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
东莞市人民政府办公室2019年5月7日目录第一章总则第二章前期工作第三章实施挂牌第四章逾期措施第五章成交后事项第六章地价款确定和分配第七章附则东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）为贯彻落实《东莞市人民政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府〔2018〕102号），规范有序实施单一主体公开挂牌招商，建立公平透明的城市更新公开市场，特制定本操作规范。
第一章总则第一条本市城市更新单一主体挂牌招商按本操作规范实施。
单一主体挂牌招商主要适用于以下情形：（一）更新单元需引入市场主体对集体土地或国有土地上旧城镇、旧村庄、旧厂房进行改造；（二）更新单元范围内集体土地、国有土地混合，需引入市场主体实行整体改造。
更新单元内，政府主导、符合条件的土地权利人自行改造及其他形式改造，按有关规定执行。
第二条一个更新单元原则上整体挂牌确定一个改造主体。
第三条挂牌招商方案经市人民政府批准后，由更新单元所属的镇人民政府（街道办事处）委托市公共资源交易中心实施。
第四条单一主体挂牌招商分政府（集体）综合收益报价和不动产权益要约收购两个环节实施，采用“线上+线下”方式交易。
政府（集体）综合收益报价采用实物收益固定、地价款网上竞价方式实施，报价最高者作为不动产权益要约收购的收购主体。
不动产权益要约收购环节采用网上公告、线下应答的方式实施，收购主体限期内完成100%不动产权益收购的，确认为成交方。
城市更新及旧改模式分析
深圳2009年可经营性土地成交一览表
序号 宗地编号
宗地位置
用地性质 用地面积 容积率 建筑面积 成交价格 楼面地价 成交日期
1 G01020-0204 龙岗区龙城街道回龙埔社区
住宅
77726 4.0 309349 80000 2586 2009-4-29
2 A009-1289等3宗 宝安区26区
商住混合用地 90836 4.5 406000 261000 6429 2009-6-2
3
T107-0012 南山后海中心区
商业性办公
2764 12.7 35096
19000
5414 2009-6-5
4
A115-0131 宝安大道西侧、航城大道北侧
居住
81044 2.4 194506 26309 1353 2009-6-5
14 B205-0015 市中心区金田路与福中三路交汇处 商业性办公用地 5500 11.0 60501 48100 7950 2009-10-16
15 B205-0001 市中心区金田路与福中一路交汇处 商业性办公用地 8090 16.0 129439 98500 7610 2009-10-16
16 B205-0022 市中心区金田路与福中三路交汇处 商业性办公用地 4634 8.6 39853 33800 8481 2009-10-16
8
A113-0005 宝安区西乡街道银田路
商住混合用地 38546 2.4 92511
300
32 2009-8-18
9 A510-0131等2宗 光明街道公园路南侧
居住
90737 2.0 181474 120000 6613 2009-8-28
集中供地后,城市更新前融就该这么做!
专规审批通过阶段
在此阶段，城市更新的具体规划和 设计方案已经得到政府批准，前融 机构可以提供资金支持，帮助开发 商进行建设准备工作。
实施主体确立阶段
在此阶段，城市更新的实施主体已 经确定，前融机构可以提供资金支 持，帮助开发商完成项目建设。
东莞、广州城市更新项目前融介入时点
东莞
前期服务商与单一主体挂牌招商阶段的中标方提供前融资金 ，考虑成立城市更新基金。镇属企业或国企背景的前期服务 商可获贷款，但需中标并达90%签约率。
广州
三资平台招标合作企业时介入，提供竞选保证金融资等。主 体较弱考虑项目实施方案批复后再进入。村企合作模式常见 ，东莞类似情况。
03
城市更新前融项目综合判断交易 对手
依赖征信、资产、经验等综合判断
征信情况
通过查询交易对手的征信报告，了解 其信用状况、还款能力和借款人的负 债情况，以判断其是否有足够的还款 能力。
了解交易对手的资产变现能力，包括 资产的性质、市了解交易对手的现金流情况，包括经 营收入、支出等，以判断其是否有足 够的现金流来偿还借款。总之，城市 更新前融项目需要综合判断交易对手 的实力和信誉，以确保投资安全和回 报。在判断时需要综合考虑征信、资 产、经验等多个方面因素，以及关注 项目方的综合实力和资产变现、现金 流等情况。
在进行更新项目前融时，主体需要考虑 多种因素，谨慎决策。尤其是对于一些 有多个开发周期的项目，前融阶段的决 策可能会影响到后期贷款置换的顺利进
行。
如果前融阶段过于激进，后期可能面临 贷款置换无充分保障的问题。这是因为 前融资金过多会增加后端贷款置换的难
度。
因此，开发商需要在前融阶段制定合理 的融资计划，以确保后期贷款置换的顺 利进行。同时，也需要密切关注市场动 态和政策变化，以便及时调整融资策略
对东莞市2023年“三旧”改造新政的解读与思考
对东莞市2023年“三旧”改造新政的解读与思考2013年1月，东莞市政府印发了《关于聚集先进制造打造高品质空间全面加快“三旧”改造的实施意见》的通知，作为新一轮“三旧”改造（城市更新）工作的纲领性文件，《通知》就近年来东莞市存在的博弈空间较大、改造布局分散、项目品质参差、时间成本过重、补偿预期攀高、产业空间被挤压等问题，从“总体要求，强化规划引领、重点改造、规则透明、机制创新、实施保障”等六方面提出了一系列的要求和方向性措施。
从开发商/前期服务商、拆迁户/村集体、镇府角度对新政做出如下思考：一、对于开发商/原前期服务商来说1.如何协调将意向项目划入大中小圈（考虑指标、用地规划等）；如华润置地参与深圳片区统筹规划。
结合市场、资金流、成本和政策变化，要视新政（公开招引实施主体、地价计收、平衡系数、联动改造等具体要求）出台时间、具体内容研判项目可实施性，是否还扎钉“大中小圈”的优质项目或寻求服务合作。
国企和央企在政策和资金方面更具有优势。
2.镇府公开招引专业技术机构，具体要求如何？是打包招引或单项招引？专业对口的服务有哪些？费用如何结算（预计招拍挂成交后支付）？原前期服务商发展方向如何（会是多项业务融合成新的服务公司吗），业务和人员是否需要重新整合？3.要约收购时，拆迁户可能提出更高的补偿要求或变相补偿，与前期工作时镇府协商结果不符，倒逼收购方增加收购成本、重新算账、重新谈判。
4.开发商和政府的开发思路、算账方式有所差异，且若收购方开展权益要约收购时补偿成本与前期预期相差过大，可能影响项目落地实施时间和实施可行性（规划调整、重新算账问题）。
5.拆迁户若不接受新的补偿安置成本核算谈判，则项目实施难度大，结合目前市场情况，需要较长的时间过渡；待普遍实施度高时，可以降低补偿预期和开发成本。
6.解决了单元划定与后续控规调整不一致问题，加之审批制度的改革，减少了成本和时间，提高了效率。
7.提出了境外权益人签约及产权注销、下落不明权益人或无主房屋财产代管，公有资产处理的思路。
东莞市人民政府办公室关于印发进一步鼓励城市更新促进固定资产投资若干政策的通知
东莞市人民政府办公室关于印发进一步鼓励城市更新促进固定资产投资若干政策的通知文章属性•【制定机关】东莞市人民政府办公室•【公布日期】2019.11.15•【字号】东府办〔2019〕61号•【施行日期】2019.11.15•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】固定资产投资正文东莞市人民政府办公室关于印发进一步鼓励城市更新促进固定资产投资若干政策的通知东府办〔2019〕61号各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：《关于进一步鼓励城市更新促进固定资产投资若干政策》业经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
东莞市人民政府办公室2019年11月15日关于进一步鼓励城市更新促进固定资产投资若干政策为贯彻落实市委十四届九次全会精神，为投资松绑，以减负提速扩面为重点，进一步优化城市更新政策，加快推动项目落地建设和固定资产投资，稳定经济增长预期，结合当前实际，制定如下政策。
一、妥善处理新旧地价政策衔接。
对于村组集体自行改造或与企业合作改造的“工改居”“工改商”项目，以改造方案首次批复时间为界线，批复日期在2018年8月15日之前的，按区片土地市场评估价（容积率修正后）的20%计收地价款；批复日期在2018年8月15日之后的，按区片土地市场评估价（容积率修正后）的30%计收地价款。
二、实施最低挂牌招商起始价系数。
单一主体挂牌招商地价款起始价按最低起始价系数核定，即旧村改造、“工改工”（M1、M2、W）单元按40%核定地价款起始价，“工改M0”单元按50%核定地价款起始价，“工改居”“工改商”单元按70%核定地价款起始价。
政府（集体）收益报价环节完成后，收购主体向市自然资源局提供相应额度的银行保函，可申请退回90%的保证金。
三、降低更新实施主体税收负担。
更新单元（项目）实施主体在出让红线外承担的公共设施建设、易地安置用房建造、道路改造、园林绿化施工或其他工程等责任，应在出让合同约定或单元划定图则、“1+N”总体实施方案（或改造方案）、实施监管协议等文件中予以明确；对于此前已批但批复未列明有关责任的更新单元（项目），由镇人民政府（街道办事处）与实施主体协商补签实施监管协议并报市自然资源局备案，备案后由镇人民政府（街道办事处）出具确认函件；实施主体因承担上述责任而实际发生并完成支付的相关支出，在取得合法有效凭证的前提下，可视为符合出让合同约定或政府文件要求的项目规划用地外建设的公共设施或其他工程实际发生的支出。
东莞市城市更新前期服务商实务要点
收集权属资 料与初审
初次公示与 异议处理
相关机构 核查确认
审查部门 最终审查
二次公示与 异议处理
•公式15日 •地点：项目现场、村公 告栏、政府部门网站和 平面媒体 •异议复核后再次公示
•镇（街）更新机构转镇 自然资源分局、镇房管 分局审查 •主要适用于土地房屋权 籍调查情形
上报市局 备案
拟定拆迁补偿方案
合并形成
2018版新政
政府主导改造
1.政府土地储备 2.市属国企土地整备开发
3.政村合作
土地权利人自行改 造
村企合作
单一主体挂牌招商
取消，统一为
前期服务商指引
前期服务商指引主体
镇人民政府 （街道办事处）
自行 实施
委 托
下属企 业实施
授 权
集体经 济组织
政府 采购
专业机构 或综合性 开发企业
实施
前期服务商实施
第二类：依法登记的土地使用权人、房屋所有权人
土地所有权人：宅基地、集体建设用地、国有 出让地、国有划拨地等
第三类：土地、房屋实际使用人
未依法登记但凭历史用地、转让协议实际使用 土地、房屋的个人或单位
核查和确认不动产权收益
实际权利人的确认
《东莞市城市更新单一主体挂 牌招商操作规范(试行)》(东府 办〔2019)29号)
前期服务商指引
村集体招引流程---集体决议阶段
前期服务商指引
选定方式
只有一家报名企业符合条件
可以直接确认（常平镇、长安镇）；
经股东大会或股东代表会议表决可以直接 确认（茶山镇、南城街道、樟木头镇、莞 城街道）
家或两家以上报名企业符合条件
召开股东大会或股东代表会议进行表决，
东莞市自然资源局_城市更新单一主体挂牌招商地价款起始价评估复核费项目支出绩效目标批复表
二级 指标
三级 指标
指标值（或计 划水平）
二级 指标
三级 指标
计划指标值（或计划水 平）
数量指标 （或建筑规
模指标）
评估复核项 目数量
23
数量指标（或 建筑规模指 标）
评估复核项 目数量
23
预期产 出指标
质量指标
时效指标 （工期指
标）
评估复核成 果质量
项目进度
绩效 指标
效果指 标
预算（或投 资规模）控
制指标
社会、经济 、生态效益
指标
可持续影响 指标
预算执行情 况
数据使用情 况
对城市规划 、建设的支
撑
100%
质量指标
评估复核成 果质量
100%
时效指标（工 期指标）
项目进度90%以上来自预算（或投资 规模）控制指
标
预算执行情 况
达到预期
社会、经济、 数据使用情
生态效益指标
况
达到预期
可持续影响指 评估复核数
根据《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范》 的要求，自然资源局负责地价款起始价的复核工作， 2020年涉及城市更新单一主体挂牌招商地价款起始价 评估复核的项目共23宗，地价款起始价评估复核费预 算为500万元，按实结算。经与市自然资源局沟通， 建议安排300万元，核减200万元，按实结算。
一级 指标
政局 评、重点绩效评价的重要依据之一。请你单位将本项目的绩效目标与部门预算按有关规定一并公开，并以
批复 绩效目标为导向，加强项目管理，及时采集相关数据，做好绩效监控，努力提高财政资金使用效果，确保
意见 绩效目标的实现。
标
据作用
100% 100% 90%以上 达到预期 达到预期
东莞市南城街道城市更新改造项目前期服务协议书【模板】
东莞市南城街道城市更新改造项目前期服务协议书签订时间：2019年月日签订地点：【广东】省【】市【】镇南城街道胜和元岭股份经济合作社城市更新项目前期服务协议书甲方: 东莞市南城街道胜和元岭股份经济合作社法定代表人： xxx地址：xxx乙方：xxx法定代表人：xxx地址：xxx见证方：东莞市南城街道胜和股份经济联合社法定代表人： xxx地址：xxx根据东莞市委、市政府的政策精神和相关文件的要求，为全面提升城市品质和综合承载力，优化城市功能布局，对东莞市南城街道胜和社区元岭股份经济合作社旧村以拆除重建的方式进行改造升级，经合法程序公开选取,引入乙方作为东莞市南城街道胜和元岭股份经济合作社旧村改造项目的前期工作合作单位。
甲乙双方根据《东莞市政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府〔2018〕102号）、《南城街道城市更新单一主体挂牌招商公开招引前期服务商操作指引》、《东莞市城市更新单元规定方案编制和审查工作指引（试行）》、《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》等规定，就东莞市南城街道胜和元岭股份经济合作社旧村改造项目的前期工作事宜签订本协议，以兹共同遵守。
一、项目概况东莞市南城街道胜和社区元岭旧村（以下简称“改造区域”）位于体育路与元岭路交界处，东至东莞市环保局，南至体育路，西至东莞市体育中心，北至体育横路。
改造区域范围内的土地性质均为集体土地。
以上土地性质、面积及地上建筑物业具体面积，最终以测绘或政府相关部门审批为准。
二、服务方式1.甲方同意乙方作为改造区域的前期工作实施方。
由乙方负责进行编报更新单元规划定方案、不动产权益核查和确认、不动产权益人意愿征询、拆迁补偿方案协商、改造项目可行性评估、挂牌招商方案编报等相关工作并垫付上述工作所产生的全部相关费用。
2.甲乙双方前期工作合作期限暂定为 3 年，自年__月__日至年__月__日为止。
合作期限届满后项目仍未推出平台纳入单一改造主体挂牌招商，则本协议终止,双方均不追究对方任何责任。
东莞市城市更新思考
东莞市城市更新思考利树康东莞市横沥镇城市更新办公室（下转第24页）并制定了相应的城市更新对策，以提升东莞进一步加强东莞的城市现代化建设。
城市更新；更新策略东莞走了一条“外源经济+社区股份合作制+从一个典型的农业县发展成国家将新型城镇化作东莞在“新常态”下也经济发展遭遇瓶颈，结构调整和转型升级压力巨大。
“外资驱动、多轮并转、以地生财、增长的发展道路。
这种模式在推动东莞社会经济发表现为以下几方面：一是东莞现城市建设全域铺开，市域现状建设达到1143.63平方公里，占市域用地总面积的140平方米/人，远/人的国家标准。
二是城镇独立发展，统筹整30多年，顺应了市镇管理体制使得资源配置、产业布空间布局分散，缺少集中建难以有效形成合力参与珠三角区域在以镇、村为主体的城市发展模式增量空间不足，环境和生态压城市面貌雷同，城市设施“小而全”使用效率和服务水平偏低，品质不高，战略缺乏有效的发展协同不足。
因此，东莞需加强综合性（2014-2020年）》明确提出“按照管住盘活存量的原则、创新土地管理制度，优化土地的资源利用方式转型；《广东省新2014-2020年）》要求“建立存量建设用地二次开深圳每年新增开发量使用存量比例不低于40%”。
东莞面临的刚性政策约束和亟需转变土地扩张式的用地发展思路。
获取发展空间的优化空间结构、提升空间品质2009年广东省“三旧”改造政策实施以来，东莞“运动式推进”、“微调政策”、“全面检讨”三个阶改造，东莞推动了一批优质项目的落地建设，包厚街万达广场、长安万科中心、国贸中心等大其中，黄江灵狮小镇、东万江铭丰包装印刷制造基地等产东城格兰名筑等居住小区项目。
《关于加强“三旧”改造常态化全流程管理的方案》，明确提出“三旧”改造工作应遵循“政府主导、规划管控、成片改造、计划实施”的原则方针。
经过三年的试行，在总结经验的基础上，于2018年成立了全国地级市第一个城市更新局，标志着东莞的城市更新进入常态化阶段。
国企和民企在旧改中的不同做法
对于许多房企来说，城市更新曾经是最重要的增储手段之一，甚至有不少旧改龙头视城市更新为〃主业〃。
在过去，相比于招拍挂拿地来说，做旧改的利润率相当可观,从头部房企到本土〃地头蛇〃，都不断被这市片场吸引，尤其是集中供地正式实施后，更是有一大波房企涌入旧改赛道。
但如今城市更新市场的热度正在消退。
从去年下半年至今，大量民营房企退出跟进许久的旧改项目，取而代之进驻旧村的，大多是国资背景的企业，呈现出国进民退的趋势。
这到底是因为什么？1市场与政策面双向承压民营房企不堪重负，寻求退出虽然2023年上半年因集中供地的实施，为旧改市场短暂带了一波热度。
但自下半年以来，市场上却不断传出民营房企退出手中旧改项目的新闻。
其中城市更新市场化程度较高的华南地区，旧改市场最为风云变幻。
早在去年，就有雅居乐、奥园、宝能、恒大、升龙等多家房企，撤出广东地区的多个旧改项目。
而到了今年，连广东地区旧改龙头一一时代中国，也向广州市政府递交了《关于恳请支持旧改项目退出的报告》，表示希望退出部分旧改项目，并请求3亿元的履约保证金、17.1亿元的前期投入资金。
另一位深耕粤港澳大湾区的实力民企一一星河地产，也在今年4月初开始逐步退出南沙区天益村、大稳村两村的旧改项目。
星河在获得两村旧改资格之后仅仅6个月，就匆匆撤离……而更近的消息是，绿景地产于6月7日晚间发布公告，宣布在旗下的深圳白石洲旧改项目上引入万科进行合作。
民营房企不断退出，而国资企业的旧改项目持有量则在不断攀升。
上述更换了合作方的旧改项目，多数由当地具备国资背景的企业进行接替。
比如原为升龙集团旗下的夏园旧改，最终由广州开发区投资集团介入；原由雪松控股介入的黄埔区何棠下村旧改、宝能手中的枫下村旧改，也都由广州科学城集团接手。
在短短一年时间内，旧改市场发生如此大范围的主体变化，背后有着多层次的动因，包括政策面、市场面与房企自身能力等多方面的原因。
一、房企短期内力保流动性，旧改资金负担巨大退出原本利润预期可观的旧改项目，对许多民企来讲实属无奈，其中缺钱是最主要的原因。
东莞市新型产业用地(M0)地价管理实施细则
东莞市新型产业用地（M0）地价管理实施细则第一章总则第一条为进一步明确不同使用类型的新型产业用地地价计算规则，根据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）、《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号）、《广东省国土资源厅关于进一步规范土地出让管理工作的通知》（粤国土资规字〔2017〕2号）、《东莞市人民政府关于印发东莞市新型产业用地（M0）管理暂行办法的通知》（东府〔2018〕112号）、《东莞市人民政府关于印发进一步扶持非公有制经济高质量发展的若干政策的通知》（东府〔2018〕139号）等文件精神，结合本市实际情况，制定本实施细则。
第二条新型产业用地（M0）需配置一定比例商业办公用地（C2）、配套型住宅用地（R0）的，原则上应依据城乡规划用途划分为不同宗地，单独出具宗地建设用地规划条件。
对不同用途但需要整体规划建设、确实难以分割供应或分割宗地后不利于节约集约用地的综合用途建设项目用地，经自然资源部门批准同意出具同一个建设用地规划条件前提下，可实行新型产业用地（M0+C2）按一宗地整体供地。
对确需配置配套型住宅用地（R0）的，必须经市人民政府批准，独立出具R0建设用地规划条件，单独进行宗地市场评估和公开出让。
第三条新增新型产业用地（M0）土地出让年限为40年，其中不可分割M0可延长至50年；新增新型产业用地（M0+C2）按一宗地整体供地的，土地出让年限为40年；新增配套型住宅用地（R0）土地出让年限为70年。
“三旧”改造新型产业用地，改造为新型产业用地（M0）土地出让年限为50年；改造为新型产业用地（M0+C2）一宗地整体供地的，土地出让年限为40年；改造为配套型住宅用地（R0），土地出让年限为70年。
已出让改为新型产业用地的，土地出让年限按照原建设用地剩余出让年限确定。
第二章新增新型产业用地第四条新增新型产业用地（M0），土地出让底价按如下公式计算：M0=〔M1×0.4×（1-X）+C×0.41×X〕×R×N/50其中，M1为普通工业用地市场评估价的地面地价；C为商服用地市场评估价的楼面地价，需参照自然资源部门公布的国有建设用地基准地价更新修正体系进行容积率系数修正；X为分割转让比例；R 为容积率；N为实际出让年限。
东莞市人民政府办公室关于深入推进城市更新工作、拓展优化城市发展空间的若干意见
东莞市人民政府办公室关于深入推进城市更新工作、拓展优化城市发展空间的若干意见文章属性•【制定机关】东莞市人民政府办公室•【公布日期】2020.03.31•【字号】东府办〔2020〕27号•【施行日期】2020.03.31•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】城市管理正文东莞市人民政府办公室关于深入推进城市更新工作拓展优化城市发展空间的若干意见各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：为贯彻落实市委市政府关于“湾区都市、品质东莞”的战略部署，切实发挥城市更新在拓展与优化城市发展空间、推动产业升级的重要作用，加快我市高质量发展，根据《东莞市人民政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府〔2018〕102号）、《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》（东府〔2019〕1号）等有关文件精神，提出如下意见。
一、总体思路和工作目标（一）总体思路。
切实拓展优化城市发展空间，按照汇聚先进制造业、打造战略性新兴产业载体的思路，积极推进以“工改工”和连片改造为主的城市更新，盘活老旧低效工业园区，谋划连片产业空间；鼓励开展整治活化，实施有机更新，优先产业升级、改善人居环境、融合城乡发展、提升基础设施承载力和公共服务水平，促进我市优空间、高质量、可持续发展。
（二）工作目标。
自2020年起，以低效镇村工业园改造为核心，实施“工改工”三年行动计划，力争三年完成“工改工”拆除整理30000亩，开工建设产业用房2000万平方米以上。
二、坚持规划引领，确保全市城市更新“一盘棋”（三）强化规划统筹，构建新型城市更新规划体系。
坚持规划先行，充分发挥国土空间规划在城市更新的龙头引领作用，将城市更新专项规划纳入国土空间规划体系。
做好城市更新规划体系与“十四五”规划、人口发展规划、国土空间总体规划、控制性详细规划、城市设计、行业专项规划等的充分衔接，以及城市更新规划体系内部的上下衔接。
东莞城市更新的六种路径及操作要点
东莞城市更新的六种路径及操作要点作者简介2018年4月4日，广东省国土资源厅印发了《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见》（粤国土资规字〔2018〕3号，以下简称《实施意见》）。
该意见不仅放宽了城市更新项目准入范围，而且下放了城市更新中涉及的标图建库、用地审批等核心职能，大湾区各城市将拥有更多的自主权。
这意味粤港澳大湾区城市更新的全面提速，大湾区各城市都在紧锣密鼓地修订完善相应政策。
东莞自2009年10月16日出台《东莞市“三旧”改造实施细则（试行）》以来，其城市更新政策也历经多轮变化，但一直受到用地审批、土地供应、城市规划等多种政策制约，相比深圳，东莞的城市更新推进速度相对缓慢，自近几年才有提速的趋势。
据统计，自2010年以来，全市累计完成城市更新2.54万亩。
另外，据了解东莞近期将出台城市更新的系列文件，其中的纲领性文件是《东莞市政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（以下简称《意见》）。
预计未来3年，东莞有望实现城市城市更新3万亩，每年拆旧建新约5000亩，产业改造约2000亩，其他活化更新、“微改造”等约3000亩。
可见，东莞城市更新将迎来前所未有的新机遇。
从《意见》的具体内容和释放的信息来看，东莞的城市更新在吸收了深圳经验和教训后，既强调政府管控，比如加强规划管控、产业管控和村企合作管控等，也强调市场主导，鼓励市场主体通过各种途径全面参与东莞的城市更新。
同时，创新土地产权和改造权分离，试图构建以城市更新改造权为目标的城市更新公开市场，包括参与前期研究、挂牌招商、土地整备、股权混改、基金投资、“EPC C”活化改造等等各种方式。
无论全面改造，还是微改造，无论前期方案设计，还是中期权益整合和后期开发运营，市场主体都可以通过各种方式参与到城市更新。
路径一：单一主体挂牌招商单一主体挂牌招商模式是东莞城市更新一项重大制度创新，该制度的核心操操作要点是：首先，挂牌招商方案的拟定与批准，由镇街政府主导前期工作，包括对改造范围内的不动产权益进行核查和确认，并且进行改造意愿征集，对涉及集体经济组织利益的，需要对集体经济利益部分进行商讨和表决，根据表决结果由镇街政府拟定挂牌招商方案报市更新局审批，并报市政府批准。
东莞市城市更新单元划定方案编制和审查工作指引（试行）
东莞市城市更新单元划定⽅案编制和审查⼯作指引（试⾏）东莞市城市更新单元划定⽅案编制和审查⼯作指引（试⾏）⽬录第⼀章总则 (1)⼀、制定⽬的 (1)⼆、更新单元定义 (1)三、适⽤范围 (1)四、更新单元命名规则 (1)五、编制组织 (2)第⼆章编制内容和技术要求 (2)⼀、⽅案概况 (3)⼆、⼤型改造⽚区统筹 (3)三、区位和范围 (4)四、现状使⽤情况 (6)五、单元细分 (7)六、更新模式 (11)七、更新⽅向 (13)⼋、⽤地贡献和公共配套设施 (14)九、建设容量计算 (18)⼗、控规调整说明 (20)⼗⼀、其他 (21)⼗⼆、图集及附表 (22)第三章⼏种特殊情况的更新单元划定 (22)⼀、按控规实施的更新单元 (22)⼆、传统产业类及新型产业类更新单元 (22)三、涉及TOD范围的更新单元 (23)四、控规未覆盖区域的更新单元 (23)第四章申报和审批流程 (24)⼀、⽅案上报 (24)⼆、技术校核 (24)三、⽅案审查 (24)四、批前公⽰ (24)五、审批 (25)六、批后公告 (25)第五章职责分⼯ (25)⼀、园区管委会、镇⼈民政府（街道办事处） (26)⼆、各职能部门 (26)三、第三⽅机构 (27)第六章申报材料 (27)第七章⽅案调整、退出和监管 (28)⼀、⽅案调整 (28)⼆、⽅案退出和监管 (28)第⼋章附则 (29)⼀、解释权 (29)⼆、实施期限 (29)第⼀章总则⼀、制定⽬的根据《东莞市⼈民政府关于深化改⾰全⼒推进城市更新提升城市品质的意见》（东府﹝2018﹞102号），更新单元划定是我市城市更新规划体系的重要环节，是政府统筹更新⼯作的重要抓⼿，是开展城市更新⼯作的重要前提。
更新单元正式实施之前必须完成更新单元划定⼯作。
为规范和指导更新单元划定⽅案的编制、申报和审查⼯作，特制定本指引。
⼆、更新单元定义更新单元是指在保证基础设施和公共服务设施相对完整的前提下，按照相关技术规范，综合考虑道路、河流等⾃然要素及产权边界等因素，划定具有⼀定⾯积、相对成⽚的改造区域，作为城市更新规划、建设、监管的基本单位。
东莞市城市更新单元招商挂牌业务流程
东莞市城市更新单元招商挂牌业务流程随着社会经济的快速发展，城市更新已成为城市发展的重要手段。
东莞市作为中国的一个重要城市，也积极推进城市更新工作。
在城市更新的过程中，招商挂牌业务流程是其中的重要环节之一。
本文将介绍东莞市城市更新单元招商挂牌业务流程的步骤和注意事项。
一、项目立项需要进行项目立项。
在立项阶段，需要对城市更新单元进行规划和研究，确定更新单元的范围和目标，制定具体的更新计划和方案。
同时，还需要进行社会稳定风险评估，确保更新项目的可行性和合法性。
二、编制招商方案接下来，需要编制招商方案。
招商方案是吸引投资者的关键，需要经过充分的市场调研和分析，制定出符合市场需求的招商方案。
方案应包括更新单元的具体情况、投资者的资格和条件、出让方式和价格、土地使用权的归属和分配等内容。
三、发布招商信息编制好招商方案后，需要向社会发布招商信息。
招商信息的发布可以通过多种渠道进行，如官方网站、新闻媒体、招商大会等。
同时，还需要在东莞市土地交易中心进行挂牌公示，以便投资者了解详细信息并参与竞标。
四、接受投资者申请在招商信息发布后，投资者可以向东莞市土地交易中心提交申请。
申请内容包括投资者的基本情况、投资意向和资金实力等内容。
中心将对申请进行审核和筛选，确定符合条件的投资者。
五、签订招商协议经过筛选后，中心将与符合条件的投资者签订招商协议。
协议内容包括投资者的权利和义务、土地使用权出让方式和价格、土地使用权的归属和分配等内容。
在签订协议后，投资者需要按照协议约定支付相应的款项。
六、进行土地使用权出让最后一步是进行土地使用权的出让。
东莞市土地交易中心将根据协议约定进行土地使用权的出让，投资者需要按照规定支付土地出让金和相关税费。
同时，需要进行土地登记手续的办理，确保投资者的权益得到保障。
七、注意事项在进行东莞市城市更新单元招商挂牌业务流程时，需要注意以下几点：要遵守相关法律法规和政策规定，确保更新项目的合法性和合规性；要进行充分的市场调研和分析，制定出符合市场需求的招商方案；再次，要保证公平、公正、公开的原则，确保招商过程的透明度和公正性；要重视与当地政府和居民的沟通和协调，确保更新项目能够得到社会的认可和支持。
关于东莞市城市更新与城乡规划管理发展的探讨
关于东莞市城市更新与城乡规划管理发展的探讨摘要：随着东莞市经济高速发展，建设用地面积迅速扩张，土地资源利用已达极限，城市更新将成为东莞市土地资源、社会环境、经济发展等可持续发展的重要途径。
近年东莞市城市更新工作取得了一定的成果，同时产生了大量的问题，城乡规划管理作为城市更新的开发指引，也呈现了各种问题，本文通过分析现状的不足，探讨在城市更新与城乡规划管理发展的道路上，需要完善更新导向、加强规划编制、优化规划管理等工作。
关键词：东莞；城市更新；城乡规划管理东莞市城市更新将是土地资源利用发展的二次“土地革命”。
至2021年，东莞GDP由80年代的40多亿元增长到10855亿元，成为广东的第四个万亿GDP城市，社会经济取得了巨大的成就，城市建设用地规模也迅速扩张，东莞国土面积2468平方公里，建设用地面积达1194平方公里，占总量的48%并超过国际警戒线，增量空间严重不足，城市更新为东莞未来破解土地资源瓶颈，肩负着城市转型升级、完善城市功能、优化产业空间、提升生活品质的重要使命。
同时在城乡规划管理工作方面的要求也与日俱增，全面掌握“三旧”改造土地信息及现状建筑使用情况，科学规划编制，是城市更新能持续发展的重要基础。
一、城市更新的现状及问题1、市场偏向工改居商，工改工改造热度不足东莞市“三旧”改造土地资源丰富，工改居商可单一主体挂牌出让，降低了房地产的进入门槛，用地指标可通过纳入“三旧”改造的笼子解决，在利润空间较高、成本回收期短的诱导下，近年市场上新增了一大批城市更新房地产商，大量的社会资金指向工改居商[1]，各房地产商快速在各镇街谋划更新单元。
而利润空间较小、成本回收期长、招商难度大、有税收额度要求的工改工项目并非是房地产商首选目标，资金压力大的企业、农村集体、个体户等对工业类项目改造升级却无能为力，产业发展停滞不前。
2、改造范围统筹不合理，改造零散难以连片东莞在缺乏自上而下的规划统筹情况下，没有划定成熟的改造区域，各房地产商自由发掘旧改资源，各镇街自下而上的申报改造项目，导致改造布局分散，改造范围统筹不合理。
关于新时代城市更新市属企业土地整备开发操作规范
关于新时代城市更新市属企业土地整备开发操作规范为鼓励市属企业参与城市更新，重点推进连片“工改工”，明确市属企业土地整备开发实施路径和操作细则，根据《省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》《省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》《市人民政府关「深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》《关于加快镇村工业园改造提升的实施意见》及有关法律、法规和政策规定，制定本操作规范。
第一条本市城市更新市属企业土地整备开发的总体要求是紧紧围绕建设省制造业供给侧结构性改革创新实验区的总体目标，充分发挥市属企业引领作用，贯彻落实镇村工业园改造提升的工作部署，大力推进连片“工改工”为政府统筹掌控一批产业空间资源。
第二条本操作规范所称“市属企业土地整备开发”是指市属土地整备开发公司成立项目公司，由项目公司完成土地整备工作后，交由政府挂牌招商或收储。
市属土地整备开发公司是指由市委市政府明确以城市更新开发建设为主业的市属国有企业.市城市更新基金（简称更新基金）是指市城市更新发展投资合伙企业（有限合伙）（简称母基金）或其投资的子基金。
第三条市属企业土地整备开发须遵循以下基本原则:（一）政府主导，产业优先。
市属企业土地整备开发是政府主导实施城市更新的重要模式，服务于市委市政府战略部署，深度参与城市更新拓展优化城市发展空间，将大力推进连片“工改工”、促进产城融合为主攻方向，助力我市打造产业新动能，推动制造业高质量发展。
鼓励与镇街、村组集体、更新基金合作，通过“工改居商”项目收益反哺连片“工改工”。
（二）自主经营，市场运作。
市属土地整备开发公司及项目公司享有自主经营权，依据公司章程开展经营活动。
实行市场化运作，参考市场化补偿标准确定拆迁补偿方案,鼓励引入新型金融工具，吸纳社会资金，实施股权混改，形成市属国有资本控股、多元股权混合的土地整备开发格局，实现多方共赢。
（三）权责清晰，规范合理。
明确界定市属企业土地整备开发过程中各方职责分工，各司其职，建立高效的市镇联动机制，强化正确引导，抓好统筹协调、规范项目实施、从严落实监管。
东莞市人民政府关于印发东莞市轨道交通TOD范围内城市更新项目开发实施办法的通知
东莞市人民政府关于印发东莞市轨道交通TOD范围内城市更新项目开发实施办法的通知文章属性•【制定机关】东莞市人民政府•【公布日期】2021.01.13•【字号】东府〔2021〕3号•【施行日期】2021.01.13•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】城市管理正文东莞市人民政府关于印发东莞市轨道交通TOD范围内城市更新项目开发实施办法的通知东府〔2021〕3号各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：现将《东莞市轨道交通TOD范围内城市更新项目开发实施办法》印发给你们，请认真组织实施。
东莞市人民政府2021年1月13日东莞市轨道交通TOD范围内城市更新项目开发实施办法目录第一章总则第二章适用范围和改造方式第三章政府和集体收益及分配第四章实施流程及要求第五章部门职责第六章附则第一章总则第一条为贯彻落实建设粤港澳大湾区国家战略，全面推进“湾区都市、品质东莞”建设，强化土地集约利用、优化城市空间布局、提升城市品质，切实拓展与优化城市发展空间，更好践行经营城市的理念，根据《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）、我市轨道交通建设及TOD综合开发“1+N”政策和城市更新相关政策等文件精神，结合实际，制定本实施办法。
第二条基本原则：（一）坚持政府主导、整体统筹、连片开发原则。
鼓励城市更新多种改造模式并举，激发市场参与度，加速城市更新进程。
（二）坚持高效集约利用原则。
TOD范围内采取土地复合利用以及“高强度、高价值、高集聚”的开发原则，大力提高建设用地利用效率，实现政府、集体、开发企业多方共赢。
（三）坚持规划先行原则。
坚持“先规划、后用地”，TOD地区采用圈层式的布局原则与较高开发强度，TOD范围内城市更新单元原则上应位于TOD规划确定的更新改造范围内，已编制TOD综合开发规划的，以TOD综合开发规划作为地块控规编制和调整的主要依据；未编制TOD综合开发规划的，可通过编制“单元划定方案+前期研究报告”的方式编制或调整地块控规。
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估价中的较高者计入挂牌底价。
? b 、村集体综合考虑权益价值、拆迁 补偿成本、组织成员意见等因素并经与镇政府（街道）协商、集体民主
表决补偿方案，物业补偿占比一般不低于
60% 。集体经济组织补偿条件纳入拆迁补偿方案，作为其拥有的
各类不动产权益的补偿，并列入挂牌底价，由成交方兑付。
Байду номын сангаас
? c 、宅基地及地上房屋权益人 ，补偿标准权益人的人数 80% 以上书面同意并公示 15 个自然日后纳入拆迁 补偿方案。宅基地上建设的独栋房屋，四层及以下部分可采用物业置换方式补偿、货币补偿，超过四层的 部分可给予货币补偿。
6 、前期工作开展方式（镇、街道）
前期务商费用：
? a 、通过预询价方式确定前期服务商 费用价格或底价。 ? b 、按照“谁委托、谁支付”的 原则处理。
7 、公开招引服务商按程序实施：
（三）实施挂牌
? 1 、委托挂牌、公告
（三）实施挂牌
? 2 、报名资格审核 ? a 、镇政府（街道办）进行资格审核 ? b 、企业缴交保证金
d 、以合作股权收购不动产权益的，
2 、 1+N 总体实施方案
（五）产权注销
（六）地价款的确定和分配
? 1 、地价款起始价按如下规则确定：
计算公式
2 、各项计算的确认规则
3 、地块出让公式计算
成交方配建公共设施并无偿移交政府的地块，无须缴交地价款。
4 、地价款分配
? 本《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范》自
? 3 、政府（集体）综合收益报价
? a 、报名企业竞价
? b 、出最高价为不动产权益邀约收购主体
? c 、市公共资源交易中心确认收购主体
? d 、发布公告、出具通知书
? 4 、不动产权益要约收购
? a 、收购主体公告发布之日起 3 个工作日内，收购主体不动产权益人清单，并通过东莞市公共资源交易
网
发布公开要约收购公告。
1 、前期工作流程
? 由于东莞城市行政比较特别，没有设立区、县级行政单位，所以好多工作都是由镇街包办。
? a 、更新单元划定方案由镇政府（街道办事处）编制，包括：更新单元范围，拆迁范围，规划用途、建筑规 模、土地开发程度、公共配套指标等。
? b 、核查确认不动产权益，包括集体土地所有权人、集体 集体土地村确认，国有土地镇街确认。
/ 国有土地附属房屋所有人、土地房屋的实际使用人，
? c 、征询不动产权益人意愿，取得权益人土地面积及人数占比均达
90% 的产群人书面同意。
2 、前期拟定拆迁补偿方案
? a 、镇（街）依据拆迁补偿方案收回下属企
事业单位的土地、房屋并给予补偿，该部分不动产权益价值按
照现状条件下的资产评估价与新规划条件下土地使用权市场评
3 、确定政府（集体）综合收益
? 实物性收益包含： ? a 、政府无偿取得的公共设施用地、成交方建设并无偿移交政府的公共设施、成交方承担的综
其他由成交方贡献的用地、用房； ? b 、集体经济组织的物业补偿。 ? 地价款包含： ? a 、政府的土地出让收益； ? b 、拆迁补偿方案明确的集体经济组织的货币补偿。
? d 、镇人民政府（街道办事处）设定报名资格要求的，
应当在提交挂牌招商方案时提供相应说明；
? e 、纳入人民法院失信黑名单的均不得报名参与单一主体挂牌招商。
保证金：
? a 、竞投保证金可按政府（集体）综合收益起始价
的 20% — 50% 设定。
? b 、限期内未能完成收购而终止挂牌 回主体。
的，扣除不高于保证金的 10% 用于支付前期工作费用，剩余部无息退
《东莞市城市更新单一主体 挂牌招商（试行）》解读
（一）背景：
? 1 、依托市公共资源交易中心，建立城市更新公开透明市场。 ? 2 、通过招拍挂形式把城市更新准入与配置权按市场地分配给优质改造方，从而实现政府引入大
项目，优质开发主体，高端产业资源、增加收益目的。
（二）基本流程：
（二）基本流程：
（二）基本流程：
? b 、收购公告发布之日起，收购主体和不动产权益人线下达成收购条件，经镇（街道）公共法律服务中心见 证签订收购协议，备案。
5 、确定成交方
预期措施
（四）实施方案编报
? 1 、组建单一主体
? a 、成交方为具有独立法人资格的公司，可直接作为单
一主体；
? b 、成交方成立项目公司作为单一主体；
? c 、成交方为联合体的，联合体各方共同成立项目公司作为单一主体； 成交方与被收购的 权益人共同成立项目公司作为单一主体。
合整治工程及
5 、编织挂牌招商方案
? 条件：报名企业应为具有法人资格的企业，两家及以
上具有法人资格的企业可组成联合体报名
? 要求：
? a 、企业资信情况、注册资本、开发资质；
? b 、企业开发经验，特别是涉及较多宅基地及地上房屋
拆迁的更新单元；
? c 、产业用地占拆除重建范围 40% 以上的更新单元，可设定合理的产业类型、产业准入限制、产业园区运营 经验、招商引资能力及资源、产出综合贡献等要求；
2019 年 5月 7日起实施，试行 3 年。