如何加强土地的开发管理

如何加强土地的开发管理

发表时间：2009-05-26T11:35:37.607Z 来源：《中小企业管理与科技》2009年4月下旬刊供稿作者：吴春赵旭[导读] 城市的增长或扩张往往伴随着城市土地的增值。摘要：城市的增长或扩张往往伴随着城市土地的增值。尤其是在城市化进程的加速阶段，城市土地增值的速度十分惊人，这是经济学家和社会学家在观察近几个世纪城市增长轨迹后得出的普遍结论。在我国，近年来随着土地有偿使用制度的实施，城市土地的价值得到前所未

有的体现，充分利用土地价值获取城市建设所需的大量资金，已成为我国推进城市化进程的主要途径和手段之一。在这种情况下，如何充分提高土地利用的效益，使土地增值的收益得到合理的分配，达到政府利用土地增值效益推进城市建设和公众福利及激发土地使用者的生产积极性、促进经济发展的双重目标，就成为我国土地管理和经济发展领域的重要课题。关键词：土地开发管理分析0 引言

对土地增值收益的管理和分配无论在政治还是经济方面都是十分敏感的话题，因为它直接体现了政府与土地使用者的关系。多数情况下，土地产权的安全性是政府通过一系列的法律条款如土地使用条例，土地税收等来确定的，因此政府在界定土地增值收益的分配时无疑会倾向于自身利益，但政府在界定土地产权时并不能随心所欲。一方面，在不同的发展阶段，政府有自己的目标和政策；另一方面，政府必须考虑到土地使用者的利益，不能挫伤了土地使用者的积极性，从而影响经济增长。因此，在土地增值收益的管理中，政府必须平衡自身与土地使用者之间的关系以促进土地市场的公平与效率。

1 土地管理的手段分析1987年我国建立了土地有偿使用制度，为政府收取土地增值收益提供了良好的制度保障。此外，其他土地增值收益管理的途径和手段主要有三种：一是土地使用权出让费和土地税收；二是土地储备制度；三是公共设施配套要求。在土地有偿使用制度下，通过收取土地出让金，在租约期满时和土地使用条件发生更改时重新评估和收取地价，以及收取土地转让时的增值税，可将一部分土地增值的收益收归政府所有。但由于我国目前尚未建立起房地产年税体系，因此租约期内土地增值的收益多归土地使用者所有。如由于地铁修建引起沿线物业的增值，由于基础设施、空间环境改善等引起周边物业的增值，就无法归政府所有。同样地，由于政府行为引起的土地和物业的贬值，土地使用者也无法获得任何形式的补偿。这在一定程度上加剧了土地市场的不公平现象。一方面，政府不得不承担公共设施建设投资的巨大成本，而使另外一些集团或个人搭便车；而另一方面，某些集团或个人却不得不承担本应由全社会担负的成本。这增加了土地市场的不确定性，对吸引投资不利。土地储备制度对增强政府宏观调控与公共设施投资能力，平抑地价，抑制土地投机等具有重要作用。自1996年上海成立全国首家土地储备机构以来，已相继有250多个城市成立了相应的机构。但目前土地储备制度的建立尚处于初级阶段，上个世纪90年代初期的房地产热引起的土地批租无序的混乱现象也削弱了政府宏观调控能力，对土地储备制度建设带来负面影响。此外，目前我国还缺乏对土地储备的资金来源和运作，立法框架的研究与实践有待进一步探讨与完善。要求开发商提供配套公共设施是我国目前常用的回收公共投资成本的形式之一。通过在土地使用条件中规定开发商必须提供的配套公共设施，为政府节约了大量的公共设施投资。此外，开发商不仅被要求提供一定的土地、资金用于公共设施的建设，还必须负责其维护。这种方式带来的问题主要包括：①公平问题。开发商提供的公共设施的数量主要是由其开发地块的大小决定的，但在某些区域，尤其是旧城开发地块，由于公共配套设施原本就比较短缺，因此即使是较小地块的开发商也不得不预留公共设施用地，造成开发成本的大幅上涨。政府在决定公共配套设施要求方面的自由裁量权较大，容易造成不同开发项目之间的不公平；②公共设施的维护运营问题：公共设施的维护运营涉及的时间比较长，而开发商完成开发项目的时间一般在几年左右，因此由开发商来负责公共设施的维护运营往往产生很多问题。事实上，多数开发商倾向于交纳公共设施配套费，由政府统一建设管理的方式。这样可以有效地避免不公平等问题，但这又不可避免地涉及评估的问题。

2 加强土地管理的建议2.1 逐步建立完善的地籍管理和土地权益登记系统完善的地籍管理和土地权益登记系统，是土地管理和土地市场评估的基本依据。诚然。这一体系的建立需要较长时间，建立后还必须定期更新，成本较高，但这是土地市场发展的必然趋势。这一系统建立后，可极大地减少土地市场的外部负效应，对全面了解土地市场的发展和开展土地评估具有重要意义。北美及欧洲的发达国家经过多年来的建设，拥有相当完善的地籍管理和土地权益登记系统。普通市民只需付极少的费用，就可查阅自己感兴趣的地块的详细资料，包括地块的权属状况、交易情况等。如英国在2002年通过了土地登记法，规定所有地块的交易必须以电子土地权属及权益登记系统为依据，这大大便利了土地市场的管理，减少了交易咸本。目前英国90%的土地已纳入这一系统。对发展中国家的土地市场而言，完善和准确的信息同样非常重要。但由于发展中国家缺乏相关的技能和经验，土地信息的不完善往往阻碍了土地市场的健康发育。美国加州大学伯克利分校的David D.Dowall教授通过对马来西亚。泰国和印尼等国家土地市场的分析研究，建立了“土地市场评估体系”(LMAs：Land Market Assessment)，对发展中国家建立土地信息系统具有指导意义。LMAs能提供关于地价变化，熟地供应。土地现状和规划信息等信息资料，可用于指导；①政府规划与决策；②评估政府政策对土地市场带来的影响；③私人投资决策；④建立以土地价值为依据的税收体系。同时，Dowall教授对LMAs建立的步骤和方法、所需资源、建立时间、成本等进行了详细的分析论证，并运用于曼谷和雅加达等城市的土地市场分析，具有很强的指导意义。

2.2 加强政府对土地一级市场的宏观调控能力对土地增值收益的管理很大程度上取决于政府对土地一级市场的宏观调控能力。政府如果能有效地控制土地一级市场．减少多头批地，就可抑制土地投机与炒卖。同时通过税收和法令等对土地二级市场进行有效管理．可使由政府行为产生的土地增值收益归公众所有。但政府必须充分预计到干预对土地市场产生的影响，避免出现政府干预过度影响市场运作即“政府失灵”的现象。如英国1948年引进的100%开发税就是一个失败的教训。此外，严格控制土地批租量可能引起地价上扬，影响普通居民的住房购买力。总之．政府利益并不总是和公众利益相一致．在这种情况下必须协调好两者的关系，土地市场才能走上良性发展的轨道。

2.3 采用多种方式相结合的土地收益管理政策前文提到的各种土地增值收益的管理政策，均有其优劣势和不同的适用条件，我们单纯地照搬和移植并不能保证政策的成功实施。兼之我国城市众多．各地的经济发展情况、人口密度等都不尽相同，因此宜结合自身情况，选择不同的政策组合；即使在一个城市内部不同项目之间，也可采用不同的策略．如土地储备是全市性的政策，而土地再调整可针对内城较高密度地区的再开发项目。