西汉初期的地方行政管理制度演变

西汉初期的地方行政管理制度演变

引言：郡县制的由来

郡县制是古代中央集权制在地方政权上的体现。春秋初期，秦、晋、楚等国往往在新兼并的地方设县。县与卿大夫的封邑不同，是直接隶属于国君的地方行政区域，有利于国君对边远地区的统治。春秋中期以后，设县的国家增多，有的在内地也设置了县，县开始成为地方行政组织。春秋末期，有的国家又在新得到的边远地区设置了郡。这时的郡，虽然面积比县大，但是由于偏僻荒凉，地广人稀，地位却比县低。进入战国后，郡所辖的地区逐渐繁荣，人口增多，于是在郡的下面分设了县。战国时期，各国先后在边地和内地设置了郡县，产生了郡统辖县的两级地方行政组织。至此，郡县制开始形成。

西汉前期，地方行政管理制度上郡国并行，这也是当时形势使然。汉高祖刘邦为了维护刘氏家族的统治，耗尽后半生余力，方将异姓王除去，但他同时又大封同姓诸侯王，为后来的诸侯王叛乱埋下了祸根。经过文景武帝等人的削藩努力，到汉朝中期终于确立了郡作为中国地方行政管理制度的主体地位。并且这种地方和中央的行政权力的分野，作为一种政体，对后世产生了深远的影响。西汉初发生了哪些地方和中央的政治斗争，后来的文景武帝又为了削藩做了哪些努力，这种郡县制和侯国制之间权力的消长说明了什么。以及这样的结果对后世有哪些影响，是本文所力图加以描述的。

一、西汉初期的政治形势及斗争

西汉建立之初，刘邦先后分封了七个异姓王。这七个异姓王分别是汉二年封的韩王信，汉四年受封为楚王的韩信、被封为淮南王的英布以及赵王张耳（死后由其子张敖继任），汉五年封的梁王彭越，燕王臧荼，以及长沙王吴芮。“这七个异姓诸侯王的封地占当时汉朝疆域的一大半，太行山以东原六国旧地只有齐国的地方还属朝廷，其他最富庶的地方都在诸侯统治之下。”[①]当时全国有60多个郡，而汉朝中央政府直接管辖的只有15个郡。加上有的诸侯重兵在握，不受朝廷约束，这些诸侯国的存在构成了对中央政权的严重威胁。分封异姓王本来就非刘邦所愿，所以从分封之日起，刘邦就在策划如何一一消灭。第一个被开刀的是燕王臧荼，刘邦以谋反的罪名讨伐臧荼，仅两个月就将其平定，之后，立卢绾为燕王。刘邦以谋反或不听号令为由继续对异姓王进行打击。因处理不当，高祖十二年，卢绾投靠匈奴。最后，只剩下一个长沙王，这主要是因为其封国太小，不会对汉朝造成威胁，而且又很忠心。在翦灭异姓王的斗争中，韩王信投降了匈奴，楚王韩信为表忠心忍痛杀了好友钟离昧，但仍免不了先贬后醢的悲惨命运；彭越被以谋反的罪名捉了起来，之后族诛，尸体被醢；英布被逼起兵反抗，兵败逃至长沙国，被杀；张敖作为刘邦的女婿，虽未被处死，仍被贬为宣平侯。此时的刘邦早已没有了当初的温情脉脉，他与群臣之间所立的丹书铁券[②]，也被他自己无情地践踏了。

刘邦在封赐了这些诸侯国之后不久就向他们大开杀戒，违背了自己当初的誓言，主要是出于维护刘氏政权稳定的考虑。秦失其政，群雄逐鹿，各路军事实力派，都力图借称王之举，来巩固和扩大自己的势力，提高自己的政治地位。这众多拥兵自重的强者都以称王为目标，便决定了分封制在西汉初的势在必行。刘邦之所以能够战胜项羽，也就在于他以更大的气魄推行分封制度，在更大程度上满足了军事将领们据土称王称侯的要求，从而有效地瓦解了项楚，壮大了自己的力量。所以，在刘项争胜的关键时刻，韩信自请称齐王，尽管刘邦大怒，“吾困于此，旦暮望若来佐我，乃欲自立为王！”[③]但还是听从了张良的建议，封韩信为齐王，这才有韩刘合兵，共击项羽于垓下之事。汉初“已封大功臣二十余人，其余日夜争功不决，未得行封”[④]，诸将人心浮动，相与耳语。刘邦采纳张良的意见，首先封了与自己有矛盾的简雍为侯，以此缓解众将疑虑，安定人心，稳定统治。因此，从安置功臣计，刘邦的分封也势在必行。

刘邦大封异姓王，或者承认现状，本是出于争夺天下、安定局面的需要。大部分异姓王的存在既无必要，也非刘邦所愿。既然这些王位是靠武力、靠刘邦的一时之需换来的，所以，一旦武力被解除或刘邦不再有需要，他们就不会再有存在的理由。作为君主的刘邦不得不考虑汉朝的长远利益。彭越、英布的不响应紧急征召，也让他担心自己死后有谁能对付得了他们。而且事物的发展变化不以人的意志为转移，人的欲望也会变得越来越大，在权力的诱惑面前，不是所有的人都能够把持得住的。尽管异姓王当时不想谋反，但无法保证他们今后不会谋反，更不能禁绝有人利用诸侯王达到自己的目的。荣华富贵和绝对权力的巨大诱惑随时都会驱使一些人不惜冒身败名裂的风险。即使异姓王只考虑个人的利益，也足以构成对国家的威胁。所以，刘邦宁可违背自己当初的誓言也要消灭这些潜在的危险，芟除这些有实力的异姓王。

刘邦消灭异姓王，并非认识到实行分封制度的弊病，而只是不愿看到异姓与刘氏共享天下。因此，他在消灭异姓王的同时，又大量册立同姓王。出于以天下为一姓私产的观念，刘邦以“白马之盟”（“非刘氏不得王，非有功不得侯。不如约，天下共击之。”[⑤]）约束群臣，最突出地说明了这个问题。在分封同姓王时，刘邦自觉地、主动地遵循了周代成规。正是在这种背景之下，西汉初年，才有“郡国并行”制[⑥]的出现。无论是异姓王还是同姓王，他们都占据着广大的领地，并实际掌握了境内的行政、军事、财政大权，甚至于职官名称完全等同与中央王朝，王国各有正朔纪年，实际上具备了半独立政权的基本特点。

被刘邦消灭的7个异姓王之中，除了韩王信外，没有一个是真正主动谋反的。这些异姓王都曾重兵在握，有过辉煌的战绩，在楚汉之争中起过举足轻重的作用。出于自身的目的，他们往往利用自己的兵力或战略地位与刘邦讨价还价，索取王位或土地，或者在关键时刻不服从刘邦的调度，把个人的荣辱得失置于国事之前。但并没有想到过要背叛刘邦，或者自己夺取天下。为了刘氏江山，刘邦不惜使用各种手段，对异姓王一一打击。后世人当然可以指责刘邦的残酷无情，但却无法回避一个事实：从刘邦消灭英布之后，整个西汉再也没有受到异姓诸侯的威胁，新建的汉朝走向统一的道路没有出现反复，秦亡以后的分裂割据终告结束。

刘邦在消灭异姓诸侯的同时，着力“众建诸侯”，大封自己的同姓子弟为诸侯王。同姓王国的数量不断增加，很快就发展为九个同姓王。“自雁门、太原以东，至辽阳，为燕、代国；常山以南，太行左转，度河、济、阿、甄、以东薄海，为齐、赵国；自陈以西，南至九疑，东带江、淮、豰、泗，薄会稽，为梁、楚、吴、淮南、长沙国。……天子自有三河、东郡、颖川、南阳，自江陵以西至巴蜀，北自云中至陇西，与京师内史凡十五郡，公主、列侯颇邑其中。何者？天下初定，骨肉同姓少，故广强庶孽，以镇抚四海，用承卫天子也”[⑦]

九个同姓王国占据地三十五郡。齐国最大，据有七郡，赵燕各据有六郡，楚有五郡，淮南四郡。韩国梁国最小，各据一郡。[⑧]在这些诸侯国中，郡县制依然存在，但诸侯王可以任命郡太守以下的官员，可以征收赋税徭役，具有相当大的独立性。属于王国的郡称为支郡，支郡名义上还是属于朝廷，实际上已置于王国的直接统治之下。王国的主要官吏有太傅、丞相。太傅是王的师傅，丞相是众官之长，皆由皇帝任命。其他官吏还有御史大夫掌监察，内史治国民，中尉掌治安，郎中令掌宫殿警卫，卫尉掌宫门卫屯兵，廷尉掌司法，等等，皆秩二千石，由王国自置之。王国还可以拥有自己的军队，由将军统领。王国的赋税收入归为国王所有，又不必负担中央政府的开支，与直属朝廷的郡相比，财政负担较轻。国民在本国可以就近服役，所以，容易得到百姓的拥护。王国垄断了国内的资源，如果资源丰富，还能减免百姓的赋税。所以王国对郡县的百姓有很大的吸引力，诸侯王公然接受其他郡的逃亡者，甚至庇护朝廷通缉的逃犯。他们还利用手中的财富供养大批宾客，集中了一批文武人才。[⑨]这种强枝弱干的局面，高祖也有所担心。史称：刘邦封刘濞为吴王之时，大惊失色，料定此子日后必反，但还是叮嘱他要兄