分析行政复议第三人

分析行政复议第三人

导言:行政复议第三人指同申请行政复议的具体行政行为有利害关系,申请参加或由复议机关通知参加复议的公民、法人或者其他组织。作为一项重要的行政救济制度,行政复议在保护公民、法人和其他组织的合法权益、保障和监督行政机关依法行使职权方面发挥了巨大的作用。

行政复议第三人虽不是行政行为的直接相对人,但复议结果可能对其合法权益产生损害或影响,因此,建立行政复议第三人制度体现了行政机关依法行政的基本要求,是维护利害关系人合法权益、监督行政机关依法行政、保证正确及时地化解决行政争议的需要。

以下是笔者就实际工作中存在的问题,对行政复议第三人易产生不同理解的相关问题进行探讨。

一、第三人能否作为行政复议申请人直接提出行政复议。

目前药品监督管理部门规定,开办零售药店与临近的药店距离不得小于100米。如果药品监督管理部门批准了某药店开办的申请,他的临近药店是否可以作为第三人对此行政许可行为提出行政复议呢?

行政复议申请人,是指认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向行政复议机关提出行政复议申请的公民、法人或者其他组织。《行政复议法》第十条规定:“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人”。“同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人参加行政复议”。从行政复议法的条款看,没有明确指明第三人能否作为行政复议申请人。但第三人并非绝对对于行政行为没有直接关系,第三人分为原告型第三人和被告型第三人,除了被告型第三人不能提起复议外,原告型第三人有时候也是具体行政行为的直接指向人,只不过没有提起复议而已。

第三人到底能否作为行政复议的申请人?

第一:从行政复议法的立法本义来看:本义之一是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。通过行政复议,行政复议机关依法撤销或者改变了违法的或者不当的具体行政行为,使公民、法人和其他组织的合法权益得到维护。本义之二是保障和监督行政机关依法行使职权。

第二,从制定行政复议法的宪法理论依据看,宪法规定:“公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利。对于任何国家机关和国家

机关工作人员违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”

第三、《行政复议法》第二条:“公民、法人或其它组织认为具体行政行为侵犯其合法权益可向行政机关提出复议申请。”可以理解为有权提出复议申请的,只能是认为自己的合法权益受到具体行政行为侵犯的公民、法人或者其它组织。只要认为自己的合法权益受到侵犯,就可以依法提出申请。

上述三点的阐述,可以说明,第三人作为利害关系人,认为行政机关的具体行政行为侵犯了他们的合法权益,作为公民、法人或者其他经济组织均有权向复议机关提出申请复议,这充分体现了《行政复议法》的立法宗旨。

二、第三人参加行政复议是权利还是义务。

我国行政复议法第十条第三款规定,同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人参加行政复议。该规定明确了第三人的法律性质-行政复议当事人的主体,第三人参加行政复议的路径-主动申请或复议机关通知。但由于规定用的是“可以”,从而在行政复议实践中,对是否必须列第三人参加复议,产生了较大分歧。

比如,药品监督管理部门因为与临近的药店距离原因拒绝了某公民的开办申请,其提出行政复议。那么,行政复议机关是否有必要通知临近的药店作为第三人参加复议呢?

行政复议第三人参加行政复议,是其一项法定权利;对行政复议机关来说,是其一项法定义务。一方面,只要复议机关审查的具体行政行为涉及申请人以外的其他相对人的,该相对人就有申请参加行政复议的权利,行政复议机关必须准予其参加行政复议。另一方面,申请人以外的利害关系人没有申请参加行政复议的,行政复议机关应在法定期限内通知其参加行政复议。当然,接到通知后,其他利害关系人是否参加到行政复议中,仍是其权利,而不是义务。

行政复议第三人参加复议,是法律赋予其一种程序选择权。第三人能否参加行政复议,不是行政复议机关的自由裁量权。未追加第三人参加行政复议应属违反法定程序。

行政复议法第十条第二款规定,同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人和其他组织可以作为第三人参加复议。有人认为,该款是任意性规范。行政复议机关可以根据案件的实际情况决定是否追加其作为第三人参加复议。笔者不赞同此观点,该款是授权性规范,即授予“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人和其他组织作为第三人参加复议”的权利。是否“作为第三人参加复议”,权利主体具有选择权。而作为复议机关则有保障权利主体实现其“作为第三人参加复议”之义务。

行政诉讼法第二十七条也有类似的规定:“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。”作为权利主体,可以选择是否作为第三人参加诉讼;但法院则有义务保障权利主体“作为第三人参加诉讼”权利的实现:如果权利主体申请参加诉讼的,应当追加为第三人,并通知其他当事人;如果没有主动申请参加,法院应当主动追加其作为第三人参加诉讼,列为当事人。至于其是否参加诉讼活动,不影响其当事人的诉讼地位。法院如果没有尽到保障义务致使“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织”不能作为第三人参加诉讼的,属于违法诉讼程序的“遗漏当事人”的情形。

三、行政复议决定书应否送达第三人。

行政复议旨在保护公民、法人和其他组织的合法权益、保障和监督行政机关依法行使职权。但是,行政复议决定书是否送达第三人,行政复议法中没有作出明确规定,从而导致在工作实际中,行政复议机关往往只把复议决定书送达申请人和被申请人,不送达第三人,以为法律没有规定,就没有这个义务。笔者认为,行政复议决定书应当送达第三人,否则,就是侵害了第三人的合法诉讼权利。

依照行政复议法的规定,第三人可以参加行政复议,但是当复议决定作出后,是否应当给第三人送达,行政复议法没有规定。在《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中,第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼:”第13条规定:“与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的可以依法提起行政诉讼”。根据这两条规定,只要与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织都可以提起行政诉讼,那么,行政复议中的第三人作为利害关系人,如果认为行政复议决定侵害了自己的合法权益,对行政复议决定不服,当然就享有提起行政诉讼的权利,如果行政复议决定机关不将行政复议决定书送达第三人,则使第三人不能及时了解行政复议机关所做出的行政复议决定内容,对该复议决定是否侵犯了自己的合法权益及对自己权益损害的程度不能作出准确、客观的判断,有可能当第三人知道行政复议决定侵害自己合法权益,想走司法救济途径时,却已超过了诉讼权利,导致合法权益受到侵害。