试论中国公务员聘任制(一)

试论中国公务员聘任制(一)

摘要：公务员聘任制是我国公务员制度中的一种新制度。公务员聘任制不同于普通公务员制度，也不同于我国部分地区推行的政府雇员制度。公务员聘任制顺应了新公共管理理论和公共组织理论的要求。公务员聘任制有着重大意义，但也存在一些问题。

关键词：公务员聘任制政府雇员制聘任合同

已于2006年1月1日生效的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）在第十六章中专门规定了公务员聘任的适用范围、聘任方式、管理方式以及纠纷解决机制，正式在法律上确认了公务员职位聘任制度。早在1993年，国务院公布的《国家公务员暂行条例》就规定了对公务员部分职位实行聘任制，①在2002年，中共中央下发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，也规定了党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制，②但都没有明确规定公务员聘任的适用范围和具体办法。

在实践中，我国在20多年前就有地方实行了公务员聘任制。在80年代初期，为了解决原干部人事制度不能从农村直接招收干部，以致乡镇干部来源不足的问题，很多地区开始在乡镇实行干部聘任制，通过契约合同来管理干部。甘肃省分别于1984年和1987年为乡镇党政机关补充近4800余名招聘干部，还有一些地、县自行招聘了一部分干部。1]1996年，辽宁省为了调整乡镇机关人员结构的，加强乡镇基层政权建设和发展农村经济，在全省乡镇机关实行了聘任制公务员制度。2]各地、各部门对公务员聘任制作出的探索，有一定的积极意义，但都因为没有明确的法律依据和具体的操作办法，在实践中也现了很多问题。

一、我国公务员聘任制的具体内容

（一）公务员聘任制的含义

《公务员法》第95条规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”在我国，公务员聘任制是指机关通过公开招聘或直接选拔的方式，以平等自愿、协商一致的原则与所聘人员签订聘任合同，从事专业性较强的职位和辅助性职位。公务员聘任制是任用公务员的一种人事管理制度，是对我国公务员制度的发展和创新，是一种特殊的公务员制度，仍然属于公务员制度的范畴。公务员聘任制是相对于公务员考任制、公务员委任制、公务员选任制来说的。

（二）公务员聘任制的特殊性

公务员聘任制的特殊性，是相对于传统公务员制度来说的，或者说是相对于非聘任的公务员制来说的，其特殊性主要表现在以下几个方面：

1、对专业性较强的职位和辅助性职位可实行聘任

根据工作需要，经过省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。公务员聘任制适用于两类职位：一是专业性较强的职位，二是辅助性职位。专业性较强的职位主要集中在金融、财会、法律、信息技术等方面，包括领导职位和非领导职位。辅助性职位事务性较强，在机关工作中处于辅助地位，如书记员、资料管理等方面的职位。涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位不实行聘任制。

2、录用方式相对灵活

传统公务员录用程序较为严格，采取公开考试、平等竞争、择优录取的办法，而聘任制公务员录用方式相对灵活。《公务员法》第96条规定：“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。”机关可以采取两种方法选拔合适的聘任人选：一种是公开招聘，另一种是直接选聘。公开招聘参照公务员考试录用的程序进行；直接选聘是与符合条件的人员直接签订聘任合同。机关聘任公务员也应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行，各机关都不能超出规定的编制限额和工资经费限额聘用人员。对符合条件的人员，在坚持平等自愿、协商一致的原则下，机关与其签订聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利义务。聘任合同包括合同期限、职位及其职责要求、工资、

福利等内容。

3、管理方式不同，纠纷解决机制有新突破

《公务员法》第99条规定：“机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理。”聘任制公务员具有公务员身份，公务员管理的一般原则和制度精神也同样适用于聘任制公务员的管理，比如聘任制公务员也应当具备公务员的基本条件、也应当履行公务员法规定的公务员义务等。但对聘任制公务员的管理，更主要的还是依据公务员聘任合同。聘任合同包括了合同期限、职位及其职责要求、以及工资、福利、保险待遇、违约责任等内容，是机关日常管理聘任制公务员的重要依据。

公务员聘任制对公务员与机关的纠纷解决机制有了新的突破。非聘任制对公务员与机关发生了纠纷，不服机关的处理决定，只能进行申请复核、申诉、向上级行政机关或行政监察机关提出控告，但是不能向法院提起诉讼。而聘任制公务员与机关的纠纷，可以通过人事争议仲裁和诉讼处理。3]

4、任职期限不再是终身制

公务员聘任制打破了公务员“永业制”，公务员不再是终身制。非聘任制公务员身份稳定，一般是终身制，非因法定事由和非经法定程序不被辞退或开除。而聘任合同期限为一到五年，聘任制公务员的公务员身份也将随聘任合同的终止而结束。

二、公务员聘任制与政府雇员制的区别

2002年6月吉林省出台了《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，2003年6月，吉林面向全国公安系统招聘3名首批政府雇员，所招聘的首批两名“政府雇员”李文印和张明于11月28日正式接到吉林省公安厅的聘书开始上岗。他们受聘的职位是吉林省政府公安信息化应用与管理总工程师和吉林省政府公安信息网络高级管理员。4]吉林省开了我国政府雇员制之先河，随后，我国各地纷纷试行政府雇员制度，湖南、湖北、山东、广东等地的地方政府都纷纷开始尝试政府雇员制，如湖南省长沙市政府于2004年7月公开招聘专业人才，首招的四个职位是长沙市外侨办提供的日语、法语、德语、韩语各一人；湖北省武汉市政府也于2004年正式开始实行政府雇员制，拟从海内外招聘一批具有财税、金融、信息、法律等专业知识的急需人才。

政府雇员制是近几年来我国才出现的一种新的人事制度。在西方20世纪50年代，前联邦德国就开始在公共行政组织中引入政府雇员制度，随后西方许多国家都相继开始广泛运用这种制度，并且在政府管理活动中取得了明显的效果。在一些西方国家的行政实务中，人们通常将包括公务员在内的所有行政公务人员都称之为政府雇员，这是一种广义理解上的政府雇员制。而狭义的政府雇员则是指政府从社会上直接雇用的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面急需的专门人才，以及打字、驾驶、维修、勤务等熟练型、普通技能型的低端工作人员，他们一般不占用行政编制，不直接行使行政权力，按照雇用合同的约定享有权利、履行义务，在一段时间内服务于政府某项工作或某一政府工作部门，他们与实行常任制的公务员共同完成行政机关所承担的行政管理职能和事务。在推行政府雇员制的英、美、澳、新等西方国家，政府雇员的人数大致占其行政公务人员队伍的10—20%。5]