城镇化进程中失地农民问题及对策研究_以河南省为例_楚向红

2010年　第05期(总第196期)世纪桥Shi J i Q iao No .05,2010(General No .196)

城镇化进程中失地农民问题及对策研究

———以河南省为例

楚向红

(中共河南省委党校党史教研部,河南郑州　450002)

摘要:随着我国城市化进程的不断推进,农村土地大量被征用,失地农民问题越来越凸显,成为现代化进程中的不和谐因素。本文以中国第一农业大省河南省为例,分析了河南省城镇化进程中失地农民面临的的主要问题,并就如何妥善解决失地农民问题提出了几点建议。

关键词:城镇化;失地农民;问题;对策

收稿日期:2009-12-25

作者简介:楚向红(1979-),女,河南禹州人,中共河南省委党校党史教研部讲师,研究方向:中共党史。

一、城镇化过程中失地农民存在的突出问题

(一)征地力度大,失地农民多

目前我国城镇化扩张用地,无论是规模上,还是速度上,都是我国历史上从未发生过的。一些单位、厂矿的占地规模越来越大,各种名目的开发区层出不穷。如郑东新区占地面积是150平方公里,鹤壁新区50平方公里(2010年),濮阳高新区规划面积75.4平方公里等等。就郑州市

(含六县区)而言,2007年上报省政府或国家审批新征地2549.1764公顷;2008年上报省政府或国家审批新征地2927.8868公顷。与这些大量征地行为相伴随的,是失地

农民数量的急剧增加。就全国而言,近10年,由于我国城镇化速度加快,被征地农民达到4000多万。“十一五”期间,预计每年新增被征地农民300万。

(二)征地补偿标准偏低,且补偿形式单一

目前我国普遍采用的征地补偿标准是根据《土地管理法》规定的“产值倍数法”来计算的,即征用耕地的补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6到10倍。这个补偿标准在实践中暴露出是偏低的:一是远低于土地使用权转移后的土地增值部分。农民集体土地转变为建设用地后,政府协议出让的土地价格会高出许多。如郑州市征用土地一般为2万元/亩,郑东新区为8万元/亩。而在被征后,可以达到几十万元甚至上百万一亩。二是远低于土地现有市场价格。如一些城市周围的耕地获取成本每亩约

20万,而后的土地交易价格可能为每亩50万～150万元。

三是远低于一个城镇居民正常的城市生活开支和保障。目前郑州市农村土地征用人均获得补偿费为2万元左右。在目前的物价水平下,仅可以维持农民家庭一般日常生活开支3～4年。同时,现有的征地补偿大多采用一次性货币发放的办法。在失地农民认为最好的征地补偿方式中,选择安排就业的占32%,选择一次性付给适当而足够钱的

占24%,选择提供医疗、养老等方面社会保险的占21%,选择预留土地入股分红的占20%。可见,单一的征地补偿方式与失地农民的希望和要求甚远。

(三)补偿款分配管理混乱,使用不合理

补偿款在具体的分配管理使用过程中,问题较多;(1)补偿款发放不规范。目前在征地补偿款的发放时间和发放对象上,有一定的随意性和盲目性,往往引发纠纷。调查显示目前仍有6%的征地补偿款不到位。(2)补偿款管理不透明。有的地方农村基层组织财务制度不健全、土地补偿款集体留成部分管理公开性差,村民和村委会无法对属于自己的征地补偿款实施有效的监管,具体使用时更欠透明,易滋生侵吞征地补偿款的腐败现象。(3)补偿款投资不成功。这主要是指征地补偿资款的集体投资决策存在问题,现实中不少用补偿款投资的开发项目以失败告终,不仅直接损害了失地农民本应获得的征地补偿费,也严重威胁了失地农民未来的生存与发展。(4)补偿款使用不合理。调查发现75%失地农民的赔偿款没有被有效的整合利用,多数失地农民在“坐吃山空”,极少有人将这笔钱用于创业。

(四)再就业能力差,赋闲在家的多

据调查,失地农民只有3.6%的劳动力被有关部门安置就业,有40.9%找不到工作。综合原因主要有:(1)受教育程度低,技能单一。被调查的农民小学及小学以下文化的占28.4%,初中文化的占3917%,高中的占24%,大专以上的仅占7.9%。同时,失地农民技能单一。被调查

218户失地农民中有专业技术54人,占6.3%;无专业技

术817人,占93.7%。(2)培训不到位,针对性不强。调查中,仅有17.59%的失地农民接受过培训,还有82.41%的失地农民未接受过技术培训。(3)劳动力市场不统一,就业信息不充分。失地农民不能及时了解就业信息,即使有

・

17・

适合失地农民的工作也因为信息不畅而无法及时就业。调查显示,失地农民选择因信息缺乏而无法就业的占39. 7%。(4)观念落后,本土思想较重。一部分失地农民存在“小富即满、小富即安”的观念,具有“等、靠、要”的思想,拿到补偿款后就开始吃喝玩乐,过起了享乐主义生活,以至于出现“坐吃山空”现象。

(五)收入水平下降,消费支出增加

大部分农民在失去土地前的主要收入是粮食种植和养殖收入,一般来说一户农民的年收入约在2万元左右,虽然总体不高,但是相对比较稳定。他们中的很多人没有其他技能,主要就是种地,所以一旦失去土地或土地减少,就会直接导致收入骤减,生活陷入困难。在接受调查的223户失地农民中,有70%的被调查者表示土地征用前后人均收入降幅较大。土地被征用后,补偿款表面上看数量相当可观,但支出也随之加大。部分农户迁到城镇或搬进楼房,电费、水费、物业费、饮食费等刚性支出也随即增加,在收入不保的情况下还要增加支出,他们的生活水平不可避免地出现下降趋势。失去土地的农民,尤其年龄较大者,既没有生产资料,又没有生活来源,难免成为城镇新的贫困人口。一些城市的调查资料显示,失地农民需已超过城市“低保”人口的20%,个别地区甚至超过80%。

(六)社会保障制度不健全,覆盖面低

对农民而言,土地不仅肩负着他们的职业保障,而且承载着他们养老、医疗等基本的生活保障。然而在城市化进程中,由于征地补偿标准偏低以及面向失地农民的社会保障体系的缺失,导致失地农民在丧失拥有土地所带来的社会保障权利的同时,又无法享受到与城市居民同等的社会保障权利。在普遍实行货币补偿后,失地农民需自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇,从总体上看,失地农民社会保障覆盖面窄,保障水平低。在失地农民最期盼的六项社会保障中,69.2%的被调查农民选择“基本养老保险”;56.4%的被调查农民选择“大病医疗保险”;24.3%的被调查农民选择“贫困农户子女免费入学”。同时,失地农民基本养老保险的参保率很低。据河南省郑州市劳动和社会保障局公布,全市被征地农民已参加农村基本养老保险的仅为3.8%。

(七)民主权益缺失,激化农民不满与抗争

失地农民的民主权益缺失突出表现在土地征用过程中公众参与程度不高,缺乏透明度。在征地程序上,农民作为土地的直接使用者,完全处于被动地位,从土地征用的认定,到补偿费的确定、分配和劳动力的安置等,都是政府和有关部门说了算,农民根本没有机会参与征地的谈判协商,知情权和参与权无从谈起。调查显示,18.8%的被调查农户表示征用土地没有公示。一部分农民失去土地后,由于经济上受到损失,生活上没有着落,他们就会表现出对生活前景的彷徨、焦虑,甚至失去信心。如果征地过程中或失地后生活出现问题,如补偿款不到位,或安置方式不能满足要求,或出现贪污腐败现象等,这些都可能导致失地农民的不满,引发上访、围堵政府大门等现象。目前河南省农民上访案件中,因征地引起矛盾的占60%左右,是全省上访量最多的一个领域。同时,由于失地农民无田可种、无班可上,因此,聚众赌博、寻衅滋事现象屡见不鲜,成为社会治安综合治理的难题。调查显示,失地农民多的地方社会治安状况呈明显下降趋势,治安案件年均增长8%,其中60%是由失地农民制造的。

(八)市民化过程中角色转换困难

失地农民虽然通过变更户籍制度,完成了从农民到市民身份上的转变,但从其他各个方面讲,他们离真正的市民还有很长一段距离。造成失地农民角色转换困难的主要原因有:(1)心理意识的影响。部分失地农民乡土观念较强,怀旧心理严重,总觉得自己原始生活的地方是比较好的选择。(2)自身素质的影响。事实证明,整体素质高的农民,进城后容易获得较多的就业机会,容易取得相对稳定的职业和收入,又容易融入市民社会,得到市民认同。从目前的实际情况来看,失地农民多数还没有储备好角色转换所需要的知识和技能。(3)生活方式转换滞后。有的农民进城后,还保留着农村的家庭生活方式,用房子堆放垃圾,收购废品,衣服随便晾晒等。如果不能进行这方面的转化,失地农民进城只是形式上而已。

二、城镇化进程中解决失地农民问题的对策

(一)树立科学发展的政绩观,尽量减少失地农民

城镇化进程占用耕地在所难免,但应该尽量少占用耕地,这就要求各级部门必须树立正确的政绩观,以尽量减少失地农民,应始终牢记温家宝总理的指示:绝不能在土地问题上犯历史性错误。面对“经营农村土地”和“经营城市”巨大政治利益和经济利益的诱惑,各级政府应以人为本和坚持科学发展的政绩观,严格执行用地规划,不能滥用征地权,不能随意大面积地征用农村集体土地。对于土地违法行为和责任人,应大力查处,绝不姑息。

(二)建立起城乡一体化的土地市场,对失地农民给予合理的土地补偿

为切实保护农民利益,征地补偿必须以土地的市场价值为依据,实行公平补偿。从实际来看,随着城镇化规模的迅速扩张和城镇化进程的加快,征地行为不只是政府为“公共利益”的需要而做出的政府行为,相当一部分是“非公共利益”的赢利行为。而这部分“非公共利益”的行为却是以“公共利益”名义实施的对农村集体土地征用的政府行为。即便是出于“公共利益”的目的,也应该由财政进行补贴,而不应该让农民吃亏。因此,土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际,将现行补偿标准提高。另外,征地补偿的形式可以多样化,如货币、就业安置、社会保险、企业股份等。

(三)拓展就业空间,疏通就业渠道,引导和促进失地农民多渠道就业

各级政府要采取切实有效的措施,千方百计促成失地农民就业。首先要及时转变失地农民的就业观念,消除其陈旧的“等、靠、要”思想,提高自谋职业、竞争就业的自觉性,鼓励其积极参加就业培训,提高劳动技能,以适应企业的用工要求。其次要强化培训力度,创新培训方式。各级

(下转第75页)

・

2

7

・