我国电信业反垄断问题研究

我国电信业反垄断问题研究

【摘要】自2008年8月1日中国《反垄断法》正式出台之后，我国出现了大批反垄断案件，其中各项规定在解决这些反垄断纠纷的过程中得以实施并不断完善。2011年电信反垄断案更是一个重要转折点，体现了反垄断执法的突出进步。中国电信业垄断问题不断成为焦点，不仅由于电信业的自然垄断属性，并且与我国电信体制改革密切相关，国家既要进行适当的管制也需要引入市场竞争，适用《反垄断法》上也存在很多亟待完善的地方。

【关键词】反垄断；电信业；竞争；管制

反垄断法是“调整国家反对垄断和限制竞争行为过程中发生社会关系的法律规范的总称”[1]，其主要内容包括滥用市场支配地位、限制竞争协议、企业合并和行政性垄断。反垄断法只是针对一些垄断行为的适用除外情形，主要包括一些特殊行业如铁路、电力、通信等，这些行业进行开放的市场竞争势必会导致公共利益的损害。如日本在1947年颁布的《禁止私人垄断及确保公正交易法》中规定不适用于铁路事业、电力事业、煤气事业及其他性质上为当然垄断事业的经营人所实施的其事业所固有的生产、销售或供应行为。[2]

《中华人民共和国反垄断法》第七条规定：“国家对国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专

营专卖的行业的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及

其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”该条提出要保障关系国民经济命脉和国家安全的重要行业的利益，即立法保护了在国有经济中具有特殊地位的行业，实质上是对国有重要行业的一种豁免适用，即把电信、航空、烟草、能源、电力等行政垄断行业排除在反垄断法要规制的垄断主体之外。

一、电信业自然垄断属性的新认识

自然垄断行业属于该条文中所指的前者行业，是那些规模经济明显，单独一个企业能够比多个企业更有效率地提供全部产出的行业。[3]传统意义上来说，电信业是具有自然垄断属性的行业。自然垄断的一个显著特征是规模经济，而电信业是“网络型”性质的行业。网络型行业是指一种需要固定网络来传输产品和服务的基础设施产业，包括电信、电力、自来水、煤气和铁路等。[4] 但随着科学技术的迅猛发展，进入20世纪80年代以后，电信业所具备的自然垄断属性在不断减弱。电信业的传输成本、建设维护成本迅速降低，致使网络的投资成本不再高昂，自然导致原本壁垒较高的电信行业涌入了更多投资经营者，这也逐步缩小了电信行业与其他服务行业的差别。形势的变化使我们必须重新思考电信业的市场管理体制，原先的政府管理方式已经不适用于该变化，应转换模式，置电信业于市场竞争中，这就必然会形成电信业的反垄断。

二、我国电信业体制改革

我国电信业的改革发展可以大致分为三个阶段：1994年以前的第一阶段，中国电信业的政策制定和业务经营都由邮电部掌管，是典型的政企不分模式。这一方面加快了我国电信业的高速发展，初步达到了电信网初级规模。但同时，弊端也伴随产生和放大，即政府过度的管制弱化了市场的调节作用，也造成了电信业缺乏独立运营能力，这对以后电信业的发展与改革极其不利。第二阶段是1994年到1998年，1994年7月19日，中国联通公司正式成立，标志着我国电信业“双寡头垄断”市场格局的形成。该时期下，经营者相对提高了电信服务质量并且适当调整了电信资费，这是一个良好的局面，但同时也出现了一定的问题，由于在第一阶段的长期积累中国电信形成了庞大的规模，而相对中国联通在市场竞争中处于明显的劣势地位，这种双寡头垄断的市场格局是极不对称的。第三阶段是1998年以后，国家成立信息产业部，将中国电信与邮电部脱离，实行政企分离。同时拆分中国电信，准许网通公司、吉通公司和铁通公司进入电信运营市场，促进电信市场竞争机制发展。2000年中国移动通信集团的成立，正式形成了中国通信市场上的两大运营企业。2002年上半年，随着中国加入世贸组织，国务院再次做出了对中国电信的重组方案，以地域为划分标准，组建中国网络通信集团公司和中国电信集团公司。2008年5月进行了第三次重组，将现有的6家运营商变成“3+1”模式，中国联通cdma网并入中国电信，合并中国联通与中国网通形成新联通，中国移动吸纳中国铁通组成

新移动，保持原有的中国卫通不变，形成了目前电信业主要格局。

三、国外电信业反垄断比较分析

（一）美国电信业反垄断概述

美国于1934年制定了《电信法》，之后成立了联邦通信委员会（fcc），在电信规制上主要包括价格监管、允许交叉补贴和互联互通监管。经过这一阶段的发展，at&t公司逐渐垄断经营了美国电信业，市场上的垄断地位坚不可摧。但之后出现了at&t公司不断兼并一些新兴电话公司的行为，严重危及电信业的发展，反垄断诉讼开始涌现，因此在20世纪后期电信业开始改革，主要焦点是在电信业务市场中打破垄断、引入竞争。1984年at&t解体，将其22个电话公司变成7个贝尔公司，并尝试采取一些措施引入并促进竞争，是消费者从中受益。如拆分之后长话业务与市话业务相分离，促进了运营商之间的公平竞争，一定程度上推动了美国电信业的发展。1996年美国颁布了新的《通信法》标志着电信、有限电视、广播运营商三网融合、全面竞争时代的到来。

（二）欧盟电信业反垄断立法简述

在1987年颁布的《开放网络规定》相关法规之前，国有运营商的垄断性经营仍主导欧盟电信市场，随着该法规的出台，正式确立了以破除垄断、引入竞争机制为核心的电信政策。在欧盟电信业自由化的过程中，颁布一系列法令：一是保障进入电信市场的权利，成员国应当采取必要的措施保证使任何电信企业都能够在其领土

范围内提供电信服务，并有权建立或提供电信网络；二是取消专有权和特权；三是建立经营许可证制度，并且规定取得许可证的前提条件；四是规定基本电信服务，保证最低要求的公用电信服务；五是取消了电信服务使用有线电视网络的限制，促进电话、电视、网络的融合。欧盟的三网融合政策的不断发展与成熟，促使了其电信市场自由竞争化格局的逐步形成。

对比美国与欧盟电信反垄断立法进程，我国电信业的改革历程首先由于政企不分的管理模式，打破垄断的主动性无法形成，而美国与欧盟电信业可以较好地基于市场竞争机制形成。其次由于电信业发展前期政府的过度管制导致了最初形成的几个主要运营商积累了巨大的资源和市场，长期占领多数市场，而使成立时间较短的新兴运营商难以介入，其竞争力微乎其微。

四、我国电信业引入竞争规制的分析

（一）确立相应的电信市场竞争法律规范

虽然我国相继出台的《反垄断法》、《竞争法》等相关法律可以有效解决反垄断相关问题，但是至今还未制定正式的《电信法》来规范电信市场的反垄断竞争行为。实践中，仍然存在大量竞争行为处于法律边缘地带，必须加快和加强电信相关立法，以建立有效竞争秩序的电信市场、促进技术发展进步和保护用户利益为立法基本准则。

首先，由于电信行业具有特殊的技术特征，并不一定能适用目