我国电信业反垄断问题研究

我国电信业反垄断问题研究【摘要】自2008年8月1日中国《反垄断法》正式出台之后，我国出现了大批反垄断案件，其中各项规定在解决这些反垄断纠纷的过程中得以实施并不断完善。

2011年电信反垄断案更是一个重要转折点，体现了反垄断执法的突出进步。

中国电信业垄断问题不断成为焦点，不仅由于电信业的自然垄断属性，并且与我国电信体制改革密切相关，国家既要进行适当的管制也需要引入市场竞争，适用《反垄断法》上也存在很多亟待完善的地方。

【关键词】反垄断；电信业；竞争；管制反垄断法是“调整国家反对垄断和限制竞争行为过程中发生社会关系的法律规范的总称”[1]，其主要内容包括滥用市场支配地位、限制竞争协议、企业合并和行政性垄断。

反垄断法只是针对一些垄断行为的适用除外情形，主要包括一些特殊行业如铁路、电力、通信等，这些行业进行开放的市场竞争势必会导致公共利益的损害。

如日本在1947年颁布的《禁止私人垄断及确保公正交易法》中规定不适用于铁路事业、电力事业、煤气事业及其他性质上为当然垄断事业的经营人所实施的其事业所固有的生产、销售或供应行为。

[2]《中华人民共和国反垄断法》第七条规定：“国家对国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。

”该条提出要保障关系国民经济命脉和国家安全的重要行业的利益，即立法保护了在国有经济中具有特殊地位的行业，实质上是对国有重要行业的一种豁免适用，即把电信、航空、烟草、能源、电力等行政垄断行业排除在反垄断法要规制的垄断主体之外。

一、电信业自然垄断属性的新认识自然垄断行业属于该条文中所指的前者行业，是那些规模经济明显，单独一个企业能够比多个企业更有效率地提供全部产出的行业。

[3]传统意义上来说，电信业是具有自然垄断属性的行业。

自然垄断的一个显著特征是规模经济，而电信业是“网络型”性质的行业。

网络型行业是指一种需要固定网络来传输产品和服务的基础设施产业，包括电信、电力、自来水、煤气和铁路等。

[4] 但随着科学技术的迅猛发展，进入20世纪80年代以后，电信业所具备的自然垄断属性在不断减弱。

电信业的传输成本、建设维护成本迅速降低，致使网络的投资成本不再高昂，自然导致原本壁垒较高的电信行业涌入了更多投资经营者，这也逐步缩小了电信行业与其他服务行业的差别。

形势的变化使我们必须重新思考电信业的市场管理体制，原先的政府管理方式已经不适用于该变化，应转换模式，置电信业于市场竞争中，这就必然会形成电信业的反垄断。

二、我国电信业体制改革我国电信业的改革发展可以大致分为三个阶段：1994年以前的第一阶段，中国电信业的政策制定和业务经营都由邮电部掌管，是典型的政企不分模式。

这一方面加快了我国电信业的高速发展，初步达到了电信网初级规模。

但同时，弊端也伴随产生和放大，即政府过度的管制弱化了市场的调节作用，也造成了电信业缺乏独立运营能力，这对以后电信业的发展与改革极其不利。

第二阶段是1994年到1998年，1994年7月19日，中国联通公司正式成立，标志着我国电信业“双寡头垄断”市场格局的形成。

该时期下，经营者相对提高了电信服务质量并且适当调整了电信资费，这是一个良好的局面，但同时也出现了一定的问题，由于在第一阶段的长期积累中国电信形成了庞大的规模，而相对中国联通在市场竞争中处于明显的劣势地位，这种双寡头垄断的市场格局是极不对称的。

第三阶段是1998年以后，国家成立信息产业部，将中国电信与邮电部脱离，实行政企分离。

同时拆分中国电信，准许网通公司、吉通公司和铁通公司进入电信运营市场，促进电信市场竞争机制发展。

2000年中国移动通信集团的成立，正式形成了中国通信市场上的两大运营企业。

2002年上半年，随着中国加入世贸组织，国务院再次做出了对中国电信的重组方案，以地域为划分标准，组建中国网络通信集团公司和中国电信集团公司。

2008年5月进行了第三次重组，将现有的6家运营商变成“3+1”模式，中国联通cdma网并入中国电信，合并中国联通与中国网通形成新联通，中国移动吸纳中国铁通组成新移动，保持原有的中国卫通不变，形成了目前电信业主要格局。

三、国外电信业反垄断比较分析（一）美国电信业反垄断概述美国于1934年制定了《电信法》，之后成立了联邦通信委员会（fcc），在电信规制上主要包括价格监管、允许交叉补贴和互联互通监管。

经过这一阶段的发展，at&t公司逐渐垄断经营了美国电信业，市场上的垄断地位坚不可摧。

但之后出现了at&t公司不断兼并一些新兴电话公司的行为，严重危及电信业的发展，反垄断诉讼开始涌现，因此在20世纪后期电信业开始改革，主要焦点是在电信业务市场中打破垄断、引入竞争。

1984年at&t解体，将其22个电话公司变成7个贝尔公司，并尝试采取一些措施引入并促进竞争，是消费者从中受益。

如拆分之后长话业务与市话业务相分离，促进了运营商之间的公平竞争，一定程度上推动了美国电信业的发展。

1996年美国颁布了新的《通信法》标志着电信、有限电视、广播运营商三网融合、全面竞争时代的到来。

（二）欧盟电信业反垄断立法简述在1987年颁布的《开放网络规定》相关法规之前，国有运营商的垄断性经营仍主导欧盟电信市场，随着该法规的出台，正式确立了以破除垄断、引入竞争机制为核心的电信政策。

在欧盟电信业自由化的过程中，颁布一系列法令：一是保障进入电信市场的权利，成员国应当采取必要的措施保证使任何电信企业都能够在其领土范围内提供电信服务，并有权建立或提供电信网络；二是取消专有权和特权；三是建立经营许可证制度，并且规定取得许可证的前提条件；四是规定基本电信服务，保证最低要求的公用电信服务；五是取消了电信服务使用有线电视网络的限制，促进电话、电视、网络的融合。

欧盟的三网融合政策的不断发展与成熟，促使了其电信市场自由竞争化格局的逐步形成。

对比美国与欧盟电信反垄断立法进程，我国电信业的改革历程首先由于政企不分的管理模式，打破垄断的主动性无法形成，而美国与欧盟电信业可以较好地基于市场竞争机制形成。

其次由于电信业发展前期政府的过度管制导致了最初形成的几个主要运营商积累了巨大的资源和市场，长期占领多数市场，而使成立时间较短的新兴运营商难以介入，其竞争力微乎其微。

四、我国电信业引入竞争规制的分析（一）确立相应的电信市场竞争法律规范虽然我国相继出台的《反垄断法》、《竞争法》等相关法律可以有效解决反垄断相关问题，但是至今还未制定正式的《电信法》来规范电信市场的反垄断竞争行为。

实践中，仍然存在大量竞争行为处于法律边缘地带，必须加快和加强电信相关立法，以建立有效竞争秩序的电信市场、促进技术发展进步和保护用户利益为立法基本准则。

首先，由于电信行业具有特殊的技术特征，并不一定能适用目前的《反垄断法》和《反不正当竞争法》，因此《电信法》应当对电信市场竞争汇总的表现行为加以列举，将技术表现转化为竞争法律术语。

发达国家的电信立法中不仅将竞争作为电信法的一大原则，更在具体制度设计中结合垄断和不正当竞争行为的表现形态，充分贯彻和落实有效竞争理念。

其次，《电信法》应当对三网融合的一些基本问题做出明确规定：1.规范互联互通相关机制作为影响电信竞争的主要因素和电信管制的主要内容，互联互通障碍一直被广大消费者所诟病，运营商为抢占利益而设置不合理障碍，导致其他运营商竞争者的业务发展。

因此，在《电信法》中重新制定互联费用结算方式，有利于互联互通的完善和发展。

2.准确定位、开放市场，是引入竞争的前提要求以美国为例，由于市场开放较早，对电信管制的基本方针是以电信设施的有无、市场支配的大小决定管制的力度，仅限制具有支配地位的经营者，而对新电信经营者进入市场实行登记认可，原则上是进出自由。

[5]相比之下，我国对电信市场的准入实行严格的特许审批制度，这不利于民间资本的进入，因此在新电信法制定时应贯彻放宽电信市场进入的原则。

3.禁止交叉补贴行为交叉补贴行为在电信业是一中常见但也隐蔽的垄断行为，这一行为表现为利用某一领域的垄断高额利润，补贴竞争激烈的产品或服务，从而降低该产品或服务的价格，使得该价格具有竞争优势或为低于成本的掠夺性定价。

[6]法律应该禁止该种隐蔽的补贴行为，否则会阻碍其他竞争者进入市场，形成不利于市场发展的垄断现象。

4.科学评估并出台正式法律文件规定不对称管制不对称管制的目的在于平衡实力相差悬殊的各运营商，达到有效竞争的效果。

（二）建立面向融合的管制机构美国学者马维·h·伯恩斯坦对管制机构的定义是：管制机构是指凡有制定标准、针对私人经济活动加以限制或给予利益，并通过准司法的行政程序以制定与执行这些标准的机关。

[7]垄断性产业管制机构存在的价值就在于它具有比其他政府机构更高的效率。

从其特征上来看，管制机构具有独立性。

成立统一的监管机构来解决不同部门之间的利益之争，是一项有效的监管模式，但其弊端是需要大幅度改革长期存在的体制，实践中最不易实现。

但伴随着全球经济一体化和各个产业间相互融合，电信管制正逐步从独立管制向融合管制过渡。

如美国和英国，由于其三网融合的进度快、覆盖面广，采取统一的监管机构进行融合管制，极大地促进了融合产业的实现与高速发展。

但对比我国电信业，由于长期实施分业监管机制，要想达到融合管制不是一蹴而就的。

实践中，可以结合实际情况建立融合的法律授权，推进电信与广电监管机构的融合，摸索出具有中国特色的三网融合监管机构。

在政策上，国家明确提出了要加快推进三网融合进程，随着广电系统推行电视节目内容制作和播出分营政策，电信运营商有获得更多内容源同时广电企业也将大规模进入传统电信市场，是三网融合的一大突破。

如先进行科学评估确定试点地区，然后在其设立临时性的融合管制部门，同时对监管的效果进行全程科学分析，再结合国外有关经验，逐步建立与具体实践相结合的融合管制机构。

五、总结从上文中对比美国与欧盟电信业的改革与发展，中国电信业虽然起步较晚，但在短短的二十多年间发展迅速，基本达到了由自由垄断到基本形成有效的市场竞争格局，但同时也存在着电信业竞争规制相对较为缓慢的严重问题。

因此，要加快电信法立法进程，完善《反垄断法》适用规定，建立在立法基础上的管制机构，实现中国电信业的技术快速进步。

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