行政改革的必然性和趋势

行政改革的必然性和趋势

进一步转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，是中共十六大在政治文明建设和行政管理体制改革方面提出的目标之一[1]。中国加入世界贸易组织也要求中国各级政府进一步解放思想，转变观念，积极推进行政管理体制创新，把思想认识从那些不合时宜的旧观念、旧体制的束缚中解放出来[2]。从中共十六大规定的改革目标和入世后我国面临的新形势出发，中国政府行政管理体制的目标就是要把政府建设成为有限政府、法制政府、效率政府、服务政府和信用政府，逐步建立起办事高效、运转协调、行为规范、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。去年召开的十七大也明确指出：“人民民主是社会主义的生命”，党的十七届二中全会进一步提出“要更高地举起人民民主的旗帜”。

一、行政改革的含义

（一）行政改革的含义

行政改革有狭义和广义之分。狭义的行政改革主要是指政府行政体制和机构的改革。广义的行政改革泛指政府行政部门为追求行政效率的提高而对行政体制、行政方式方法及重大原则等的变革。在我国，行政改革一般是指在政府行政管理领域内，为提高行政效率，规范行政责任，改革落后的行政方式，并建立合理的行政体制的行为。

（二）行政改革的类型

1、突变式改革与渐变式改革。这是依据行政改革方式的不同而进行的划分。突变式改革是指在较短时期内对体制、机构和编制人员等进行大幅度改革。这种改革方式能迅速推进，集中解决矛盾，但阻力较大，风险也较大。一般适用于环境的剧烈变动和矛盾尖锐之时。渐变式改革是指用较长时间进行渐进改革。这种改革较为稳妥，易于被人接受，但迟缓拖延，旧体制不易突破，矛盾的积累也可能引起更大的危机。

2、调适型改革、转轨型改革和发展型改革。这是依据各国政治体制、经济体制的不同而作的划分。调适型改革指发达工业化国家在现有政治、经济框架范围内所进行的适应性行政改革。转轨型改革是指随着经济体制的转变而由一种行政体制向另一种行政体制转轨。具体包括前苏联东欧的激进型转轨和以我国为代表的渐进型转轨两种类型。发展型改革是指经济水平还比较低下的第三世界国家的改革，涉及发展行政和行政发展两个方面。

二、行政改革的一般内容

（一）行政职能的转变

行政职能的转变主要是通过对行政职能的改变、转变、丰富和扩大而进行的。在宏观层面上，主要体现为总任务的变化、重心的转移和性质的转换等，主要处理政府与社会、政府与市场的关系。在微观层面上，则具体体现为工作再设计，即对行政工作的范围、幅度、专业、场所等进行再设计，以适应新的环境。

（二）行政体制的改革

行政体制改革主要指行政组织形式和基本制度的改革，主要包括：

1、行政权力体制改革，即对一国的行政机关与立法机关、司法机关、军事机关和政党等政治组织问的权力关系进行重构。这方面的改革与政治体制改革的

关系极为密切。

2、行政组织体制改革，即对行政机关内部权责分配、机构设置等进行改革。在横向上主要涉及各级政府本身的组织形式和机构设置的改革，纵向上主要涉及中央与地方的关系及各级政府内部的权责关系的改革。

3、行政人事制度改革的主要内容有：通过何种形式有效地录用优秀人才到政府任职，如何培养和有效激励行政人员等。其目的是通过录用、考核、升迁、退休、流动等具体制度的改革来使行政人员的职、权、责、利有机结合，提高其积极性、主动性和创造性。

4、行政监督制度改革，通过改革监督机构，改革监督方式和完善监督途径来有效地实施对行政人员和行政行为的监督。

（三）行政体制的再造

行政机制的再造指通过改革旧的行政机制或引进新的行政机制的方式来提高行政管理运行效率。其主要内容有：

1、行政运行机制的改革。传统行政管理主要通过科层制机制，以行政命令的方式来行政；现代行政管理则比较侧重于在政府内部引进公众参与和内部的竞争激励机制，以鼓励公众参政、下级参与、自主管理和行政人员的内部竞争的方式来提高效率。

2、行政程序的再设计。根据新出现的情况而修改或重新设计行政机构的规章制度和规则、步骤等，以更完备、精确、简化和灵活的程序来适应新情况。

3、行政方法和技术的引进。通过采用科学的理论、方法和技术手段来减少经验和武断的成分，实现科学行政。

（四）行政文化的更新

行政文化的更新指通过对与现代行政管理相适应的科学、民主、效率、服务等现代精神的弘扬，来使行政人员的主观倾向实现由传统向现代的转变。

三、行政改革的必然性

当代世界各国的行政改革既有行政改革的一般必然性要求，又有当代社会的特殊必然性要求。

（一）行政改革的一般必然性

1、调整社会矛盾的需要。马克思主义认为，人类社会的基本矛盾是生产力与生产关系的矛盾，经济基础与上层建筑的矛盾。作为上层建筑中重要组成部分的行政管理，要适应生产力发展水平的变化及由此而引起的经济基础的变化，就必须主动地进行自我调整，主动适应新的社会经济情况，充分发挥上层建筑对经济基础的反作用，才能促进生产力的进一步发展并使行政管理自身提高到一个新的发展阶段。行政改革也就是在生产力发生变化的条件下，主动改革和完善自身并不断地调节社会矛盾的过程。

2、适应环境变迁的需要。行政生态理论和行政系统理论都认为，行政主体并不是孤立地存在于真空之中，而是在一定的环境之中进行，受到环境制约的。因此，环境的变迁必然引起行政系统本身的变迁，任何一种行政组织都不可能一成不变。行政组织要适应政治、经济、文化和内部环境的变迁，就必须通过周期性的行政改革来进行主动的自我调整，否则，将导致危机和不满。

3、克服行政阻力的需要。行政改革往往并不是自然或偶然发生的，而是当行政系统本身受到来自内部或外部的阻力之时，行政主体为寻求生存和发展而人为地有意识地导致行政现状改变的过程，行政改革也就是行政组织自身有计划地

克服阻力以求生存的过程。

（二）当代行政改革的必然性

1、时代发展的要求。在和平与发展成为当今世界两大主题的前提下，全球化和信息化时代的来临使世界各国形成了新的竞争态势，世界各国在经济和科技上竞争程度的加剧，一方面要求各国政府不断转换政府职能，加强经济科技的综合协调和宏观调控职能及服务职能，另一方面又促使各国政府不断地引进新的行政技术和方法，改造行政流程，建立新的行政机制，从总体上减少成本，提高管理能力，以提高本国的竞争能力。

在国内，公众对政府的期望值进一步提高，私营企业在组织结构和管理技术上的革命也给政府造成更大的革新压力，大众传媒的普及和日益增长的公众监督意识又使政府的活动在更大程度上受到了公众的审视和评判。上述情况的出现使各国政府都无不面临着巨大的改革压力。

2、行政地位的凸显。相对立法机关和司法机关而言，直接面对大众的行政机关在现代社会中接纳了越来越多的公共事务，其作用和范围仍在扩大，内容和方式也更为复杂，行政手段和技术的发展使行政管理对现代社会的影响程度也进一步加大。一国的行政能力对国家的竞争水平和国际影响发挥着举足轻重的作用，稍有闪失即可能导致重大的损失。如果不及时改革和提高一国的行政能力，很有可能在短时间内就在世界范围内的竞争中败下阵，并对本国人民的福利和安全造成重大损害。

3、政府自身的困境。对政府要求的提高和政府职能的扩张，使世界上不少国家都面临着政府规模扩张的趋势，政府规模的扩张不但使各国政府的财政支出大增，面临财政危机；同时还引出了管理中的失控和失调，导致行政效率的低下。低下的效率又进一步使政府的形象受损，普遍面临信任危机。在这种情况下，如果不及时进行行政改革，各国国内的政治、经济和文化都将进一步恶化而进入不发展状态。

4、实现行政管理科学化和现代化的需要。行政管理的科学化和现代化是当代行政管理的基本目标。为了实现行政管理的科学化和现代化，就需要重新划分行政职权，科学配置政府职能，改革和完善行政体制，并不断改进行政手段和更新行政文化观念。而这一切都需要通过行政改革才能实现。不进行行政改革，旧的行政弊端就无法消除，新的行政体制也难以建立。因此，行政改革是促进和实现行政管理科学化和现代化的基本途径和重要手段。

四、西方的新公共管理对我国行政改革的一些有益启示

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理