政策与法规案例——北京昌平区最大小产权房区域被强拆事件

北京昌平区最大小产权房区域被强拆

一．前言

“小产权房”定义：

“小产权房”不是法律概念，是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。

所谓“小产权房”是指在农民集体土地上建设

的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是

由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发，

所以叫做“乡产权房”，又叫“小产权房”。乡镇政

府发证的所谓小产权房产，实际上没有真正的产权。

这种房没有国家发的土地使用证和预售许可证，购

房合同国土房管局也不会给予备案。所谓产权证也

不是真正合法有效的产权证。

“小产权房”的风险：

二．事件及起因

2013年11月4日，工人在北京市昌平区拆除违法建设的“小产权房”。近日，北京市开始对京郊北部地区的昌平区阳坊镇东贯市村内的13栋4层小楼进行拆除。据悉，此次拆除面积约4万平方米。

起因：2011年4月，阳坊镇土地看护队在土地例行巡查中，发现东贯市村东一处院内“有动静”。当月11日，阳坊镇就发出了《责令停止建设通知书》，并在6月14日以其“应取得而未取得乡村建设规划许可证”为据查封了施工现场。其张贴的公告显示，公告对象是北京龙蛰商贸有限公司。就在执法人员开始查找这个项目的具体负责人时，2012年，这片土地上的小楼开始复建。

在没有规划手续的情况下，任何建筑都是违法建设。镇里的人在检查，天上的卫星也盯住了这片违建。2013年6月，经过卫星照片确认，这处建设也被认定为“违法用地”。市规划委也在2013年9月4日确认地上建筑物未取得规划许可。

三．事件发展

两天后，阳坊镇政府召开土地督查违法用地项目约谈会，要求一名自称为“项目负责人”的赵某和一名终于露面的违法建设者，在9月25日前自行拆除违法建设。但当事人非但未拆除，反而继续施工。这块地原本属于东贯市村经济合作社。1991年，这里原本是宏光肉鸡场，但由于经营不善。1998年，这块地就被抵押贷款，抵押给了当时的信用社。信用社于2003年11月底将土地资产处理给了北京龙蛰商贸有限公司。

在《北京市昌平区土地利用总体规划(2006-2020)》中，这片现状是建设用地和林地的土地，将做成一般农用地。就在2006年12月30日，龙蛰将这一地块的业主，变更为北京施耐通电气技术有限公司。2010年1月10日，施耐通又将这一地块出租给了北京龙聚天成房地产开发有限公司。这一公司又在2010年2月18日将地块转租给苏金权。

在苏金权拿到这块地的租赁合同后10天，立刻将其分租给赵某、叶某。其中赵某拿到了12亩土地，叶某拿到30亩土地。而叶克明则又在不到一个月后，先后将18亩地租给了方志平和张拥军。

土地沉寂了1年零1个月，苏、赵、叶、方和张5人，就开始在各自租赁的土地上建房。

四．案件判决

2013年，市国土资源局发布了处罚决定书，依据《中华人民共和国土地管理法》第76条第一款规定，对苏金权等5人做出行政处罚。即责令相关人等退还昌平区阳坊镇东贯市村的集体土地，限期15日内拆除未经批准占用此处集体土地建设的楼房和平房，恢复土地原貌。

但这些处罚决定书却石沉大海。施工现场负责人赵某称自己可以代理，然而主要的5人并没有给予回复。

2013年9月6日，阳坊镇终于联系上赵某，并再次将《责令限期拆除通知书》送达。赵某称，自己虽然并非5人之一，却是“小股东”。会议上，镇政府通知两人在9月25日前自行拆除违法建设。

五．进行拆除

阳坊镇根据《中华人民共和国城乡规划法》第65条、《北京市城乡规划条例》第68条和《北京市禁止违法建设的若干规定》第15条规定，决定从10月31日起对违法建设予以强制拆除，于11月14日拆除4万平方米。

六．案件分析

北京昌平区这次最大规模拆除小产权房的事件主要违法在于“流通违法”。根据《土地管理法》第43条、第63条规定，“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，集体土地只能用来建设自用的村民住宅、乡镇企业、公共设施和公益事业，不能用于其他目的的建设用地开发。而昌平区事件把一般农用地改建为股份公司，属于违法。另外《土地管理法实施细则)中规定，有宅基地的农民只可将房屋及宅基地使用权转让给本集体经济组织内的成员。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。而农村信用社把土地资产处理给了北京龙蛰商贸有限公司后又转租给非农村集体成员四人，各自在租赁的土地上建房，实属违法。

要落实对城乡建设的理想模式是将城乡所有的建设活动都纳入城乡规划管理轨道，使所有的建设行为都能协调有序地进行——即“规范建设”。一直默默存在20多年之久的“小产权房”突然进入了公众的视野，成为全国上下的热门话题。如何应对这种现象与趋势，成了摆在政府面前的一道现实难题。

我认为首先要充分了解“小产权房”存在的根本性原因——需求与利益。（如下图）小产权时至今日才引起人们广泛的关注，究其原因正是房价高涨得让城市中低收入者无法接受。而部分开发商的投机、村集体和农民的利益冲动、买方市场的旺盛需求、限制小产权房政府行政所依据的法律之不足和行政作为的空间之有限、村镇房屋继承法的不完善、城市人口的迅速流动和全国性就业市场的形成、农村原始资本积累的内在需求等都从不同程度导致了小产权房的发展。

在处理这个问题时应采取一种审慎的态度，决不可粗暴简单地以一句“违法建设”就将其一棍子打死。我想从以下几方面来思考：

1、完善立法

首先需要认真反思，正是由于法律本身存在的缺陷才导致了“小产权房”问题的产生。因此，解铃还须系铃人，有效解决该问题仍有赖于完善和整合现行相关法律。如何尽量保护农民的权利，如何在现有的法律框架内完善土地制度，将是解决小产权问题的根本出路。

2、建立完善的住房保障体系

改革现行住房保障体系，只有满足基本住房需求，人们才有精力去创造社会财富。上