招商引资优惠政策行政允诺性质制度探析

招商引资优惠政策行政允诺性质制度探析

作者：萍乡市中级人民法院严林伟发布时间：2012-05-22 08:32:28

招商引资作为各级政府部门重大事业之一，是加快地方经济社会发展的重要手段，是实现经济转型跨越发展新动力的来源。在各级政府大力提倡招商引资的背景下,为鼓励招商引资，政府部门往往会作出一定的承诺，出台一系列的奖励办法、优惠政策以吸引更多的投资商，内容包括对引资中介人的奖励、税收的减免、土地的供应、配套设施的完善等。优惠政策关系着投资者的切身利益，是投资者考虑是否投资该区域的一项重要的参考标准。优惠政策一旦提出，即视为行政主体的一种职责，一旦行政相对人的行为符合相关的条件，行政主体应兑现该允诺，否则构成不履行职责。目前，政府招商引资中因优惠政策无法落实而引发的争议逐渐增多，一定程度上阻扰了地方经济的健康持续发展，承诺后不兑现，表面上受害的是那些被“骗”进门的企业，实际上对政府而言却潜伏着“失信于民”的巨大伤害。

一、招商引资优惠政策的法律性质。

政府部门在招商引资过程中，往往以红头文件的形式出台一系列的招商优惠政策，名称多为《招商引资优惠政策实施办法》、《招商引资优惠政策》、《招商引资优惠办法》等，这种行政主体(政府部门)为了履行自己的行政职责（发展地方经济），向相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或自己所属的职能部门给予相对人物质利益或者其他利益的行为，我们称为行政允诺。

行政允诺是行政主体为了特定的行政目的，对外公开作出一定的单方允诺意思表示，为自身设定一定义务，在行政相对人作出符合要求的行为或者符合特定要求时，行政主体实现允诺的内容，履行为自身设定的义务。体现在招商引资中就是政府部门为了本地经济的发展这一目的，出台一系列的优惠政策、奖励办法等，鼓励投资者到本地投资，并承诺在其投资达到一定程度和规模后，政府或其职能部门给予投资人或者投资项目一定的政策优惠或者物质及其他利益。比如某区政府出台的投资优惠办法规定：凡在我区新办的生产型企业，自投产之日起，前五年企业所得税征收后由受益单位财政全额返还给企业，后五年企业所得税征收后由受益单位财政减半返还给企业，用于扩大再生产。此种承诺便视为行政允诺行为。

招商引资优惠政策作为行政允诺的一种具有以下特性：

1、双方性

政府部门作出允诺意思表示具有单方性，其作出允诺无须事先征求相对人的意见，也无须经过相对人的事先同意，即其出台的优惠政策无须事前经过投资人的同意，在实际的操作中往往是先有投资优惠政策再有引资洽谈活动。但优惠政策提出后，政府部门作出该允诺意思表示后，并不是自觉履行允诺内容，而

是需要行政相对人按照意思表示的要求作出一定的积极行为，这种积极行为主要表现在投资人的投资规模、项目性质、税收规模、经营年限等方面，通过积极行为的达成，对允诺意思表示作出一定的响应意思表示，然后行政主体对相对人的行为进行审查，对符合允诺意思表示所规定的条件的履行允诺，否则不予履行。

2、非强制性

招商引资优惠政策作为地方吸引投资者的一种举措，其本身是非强制行政行为。非强制行政行为，是指由一定的行政主体依其职责权限，主动发出的，不以强制行政相对方服从、接受为特征的行政行为。行政允诺意思表示作出后，行政主体并不采用命令、强制等手段来实现允诺的内容，而是鼓励相对人主动参与并且自我设定义务作为激励措施，如果行政相对人没有作出响应也不会导致任何不利后果。即相对人可以实施行政主体要求实施的特定行为，也可以不实施该行为，相对人有自主决定实施或不实施该行为的自由。即使相对人有实施该行为的条件，但其不履行该义务在实际上也不能追究其行政责任。

3、授益性

“凡是为行政相对人创设、确认权利或是法律上利益的决定都是授益性行政行为。”实践中，招商引资优惠政策主要体现在给予投资者以金钱、物质或非物质利益，或减免相对人的义务，如减免税收等，或者为相对人权利的实现提供更方便的条件，如审批时限承诺等。总体上看，优惠政策通过行政主体自我设定有拘束力的义务，行政相对人可以直接或间接获得一定的利益，因此该优惠性行政允诺是向相对人赋权的行为，具有授益性。

4、依申请性

招商引资优惠政策的授益性并不代表行政相对人没有任何义务，政府部门作出允诺意思表示后，并不自觉履行允诺的内容，而是需要行政相对人成就行政允诺所设定的条件。行政相对人要获得行政允诺所包含的“利益”，除了按照允诺意思表示积极实施一定的行为外，还要向行政主体提出履诺申请，这要求行政相对人向行政主体证明自己符合行政允诺要求的条件或者已完成特定的行为，行政主体根据相对人的申请和证明材料，审查其是否符合行政允诺规定的“授益”条件。因此，行政允诺是一种依申请的行政行为。

二、招商优惠政策行政允诺的司法审查。

单纯的行政允诺并不会引起诉讼，只有出现了诉讼才存在对行政允诺行为的司法审查问题。因而单纯的政府部门所出台的招商引资优惠政策并不属于司法审查的内容，只有在符合行政允诺设定条件的人（投资人），其要求政府或其职能部门履行自己的允诺，政府或其职能部门不履行或不适当履行自己的允诺（包括当事人认为的情况），从而引发诉讼，此时才存在对优惠政策的司法审查。

这种行政主体与相对人之间的争议属于行政争议，应由行政审判进行处理。某些人认为应由民事审判进行处理，笔者认为这种观点是不正确的。虽然行政允诺纠

纷看似平等主体间的纠纷，但由于行政主体行政允诺的目的含有行政目的或社会公益目的，因此二者在非诉讼过程中，地位是不平等的，由此产生的争议仍应由法院行政诉讼进行处理。

行政允诺行为的司法审查包括：1、对相对人的行为是否符合行政允诺设定条件的审查；2、对行政允诺内容本身的审查；3、对行政主体是否适当履行行政允诺内容的审查三部分。

1、对相对人的行为是否符合行政允诺设定条件的审查。笔者认为，行政允诺诉讼，相对人作为行政争议的一方，其行为是否符合行政允诺设定的条件，应是审查的第一个重点。这也正如在审查合同纠纷时，首先要审查合同是否成立是一样的。假如发现相对人的行为本身并不符合行政允诺设定的条件，则可以直接驳回相对人的诉讼请求。

2、对行政允诺内容本身的审查。在审查相对人的行为符合行政允诺设定的条件后，对行政允诺本身仍应进行审查。一般行政行为的审查是进行合法性审查，但由于行政允诺，如招商引资奖励等行政允诺并无明确的法律、法规规定。但上述行政允诺行为在相对人履行了相关义务，符合其设定条件后，又不能全部不履行－－这既与政府诚信原则相违背，在某些情况下也不符合广大人民群众的意愿，更地使下一步工作的某种政府允诺无人“喝彩”埋下了隐患，所以，并不是所有的行政允诺没有法律、法规依据，而被法院不予支持。因为对行政允诺没有法律、法规规定，因此，在对行政允诺行为进行审查的时候更多地要顾及到合理性问题。

3、对行政主体是否适当履行行政允诺内容的审查。在许多情况下，行政主体有可能已履行了一部分行政允诺义务，但是，相对人认为其没有全部履行其为自己设定的义务。此时，对行政主体是否履行了全部设定义务就要由法官进行司法审查。已经全部履行的，由法官判决驳回原告诉讼请求；未全部履行的，判决行政主体继续履行为自己设定的义务。

三、因招商引资优惠政策而引起的纠纷类型。

在法院立案审查和审理中所发现的因招商引资优惠政策而诉诸法院的

纠纷主要分为不履约和履约不能。不履约主要体现在政府部门“诚信”的缺失，招商引资注重企业的引进却忽略对企业发展的关注，当投资者按照要求建成一定项目后相关政府部门却“失信”不履行优惠政策中的相关条款。履约不能主要表现在优惠政策的制定上，相关的优惠条款本身不符合相关法律法规政策的规定，其本身无效或者地方政府根本没有权利实施，由此导致自始履约不能。另外，也存在投资方对优惠政策的理解有偏差而导致的纠纷。

根据法院受理此类案件的情况，对于因优惠条款本身的原因而导致的履约不能主要有以下几点：

1、因政府承诺为投资者提供担保而导致其优惠条款本身无效。有些政府部门承诺以政府名义为投资者提供担保，但我国法律禁止政府作为担保的主体，