浅谈行政允诺行为

浅谈行政允诺行为班级：姓名：学号：成绩：通过从山东省高级人民法院行政判决书(2000)鲁行终字第1号文件内容来看，我们了解了辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组与荣成市人民政府经济行政允诺纠纷的大体情况及法院对该纠纷案件的最终认定和审判。

从山东省高级人民法院行政判决书内容可以看出，法院就该案争议的焦点主要集中在以下两个方面：一、上诉人辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组与被上诉人荣成市政府之间是否存在经济行政允诺法律关系；二、以荣成市经济技术开发区管理委员会(下称开发区管委)的《招商引资奖励办法》(下称《奖励办法》)为根据，荣成双太电子有限公司(下称荣成双太公司)可兑奖数额的具体确定。

由于仅从山东高级人民法院行政判决书，并不能很全面的了解案情。

因此，我想仅就能从判决书中了解到的事实中，谈谈我对该案的争议焦点一的认识，即上诉人辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组与被上诉人荣成市政府之间是否存在经济行政允诺法律关系，以及其所主要涉及的行政允诺行为的部分看法。

本案中，上诉人清算组不服原审法院判决上诉，称荣成双太公司与被上诉人荣成市政府存在合法有效的行政允诺法律关系，同时连带承担给付上诉人奖励的义务。

而第一被人诉人荣成市政府答辩称，荣成市政府与上诉人之间不存在经济行政允诺法律关系，荣成市政府依法不应成为本案被告，更不能与开发区管委形成互负连带责任关系。

其主要理由有二：一、上诉人在荣成的行为是直接投资而非招商引资；二、《投资指南》不是答辩人印发的，也不是答辩人的规范性文件，因而不应认定其是答辩人为发展本辖区经济向相对人作出的行政允诺行为。

第二被上诉人开发区管委答辩称，经济行政允诺并不是我国现行行政法律法规认定的具体行政行为，只是个别专家学者在理论探讨中提到的一种新观点，并未被法律所确立，因此不应作为法院立案的依据，一审法院以此立案，直接影响到本案的审理结果，不仅判决确认答辩人与上诉人之间存在行政允诺法律关系，而且代替答辩人直接作出具体行政行为，由此导致判决错误。

上诉人是投资人而非中介人，其据以兑奖的荣成双太公司也不属于《奖励办法》调整的对象，因此，答辩人与上诉人之间根本不存在行政经济法律关系。

在评析该案前，我想先概括的论述下行政允诺行为在我国的现状。

几年前的今天，从山东济南市某些行业率先向市民实施有关承诺起，神州大地刮起了一轮又一轮的“承诺风”。

各地方政府为了更好地发展本地经济、完成行政管理任务，相继制定过了一系列含有奖励条款的规范性文件。

行政机关逐渐抛弃了传统的命令式的行政行为模式，转而采取协商、激励、引导的方式开展行政活动。

这种新型的行政行为模式有效地促进了行政相对人对行政活动的主动参与和积极配合，体现了行政的民主、文明、宽容与高效．在我国当前的行政管理活动中已得到广泛运用，行政允诺行为在实践中常见的主要有：允诺引资奖励、允诺举报奖励、允诺国家工作人员辞职奖励。

对构建和谐的行政管理关系发挥了积极的作用。

然而，由于我国法律并未对其作出过多的规定，导致这种政府的行政允诺行为也常常成为一种华丽丽的“装饰品”,诺而不践的现象时常发生。

曾经一度对政府的这种允诺行为的性质，即其为行政行为还是民事行为有过很多分歧，但2004年1月14日，最高人民法院法发(2004)2号《关于规范行政案件案由的通知》中列举了26种具体行政行为，其中就有行政允诺，至此行政允诺被看做行政行为的一种已有了法条依据。

当然该法条也是行政允诺行为唯一的现有依据。

德国行政法学者哈特穆特·毛雷尔认为，行政允诺是指行政机关作出的采取或不采取特定措施的、具有法律约束力的承诺。

另一位德国行政法学者平特纳认为，允诺是行政机关以一定方式在将来做某事或不做某事的单方表示。

我国有学者认为，行政允诺行为是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门(如下属财政部门)给予该相对人物资利益或其他利益的单方意思表示行为。

其中定义中所说的特定行为，亦可称为行政请求事项。

也有学者认为行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内依法作出的为自身设定公法上的义务而使相对人获得公法上权利的单方意思表示。

我国行政法学经过20多年的迅猛发展，学界对“行政行为”概念虽没有统一认识，但已基本形成共识，认为“行政行为是指行政机关行使行政职权作出的直接产生法律效果的行为”。

从该定义可以看出，行政行为的构成要件主要包括主体要件、权力要件和法律效果要件。

具体为：1、行政允诺行为符合行政行为的主体要件。

行政行为必须是行政机关的行为。

行政允诺行为的作出者也是行政机关。

其他社会组织或个人所作出的允诺是民事允诺，不是行政允诺。

2、行政允诺行为符合行政行为的权力要件。

行政行为是行政机关行使行政职权的行为。

行政允诺也是行政机关基于其行政管理职权作出的行为。

通俗的说就是缺少行政职权要素的行为，即使是行政机关做出的，也不是行政允诺。

需要说明的是，对行政允诺中的职权要素要做灵活的理解。

由于现代行政管理所涉及的社会事务纷繁复杂，立法者不可能事无巨细地加以规定，因此，自由裁量权成为行政权的明显特征，行政允诺正是行政权在自由裁量范围内的一种表现状态。

面对具体的行政执法任务，是否要采取行政允诺方式以及行政允诺的具体内容，行政机关可根据情况灵活决定。

由于行政允诺行为属于行政机关的自由裁量权，因此要受到行政法基本原则——比例原则和信赖保护原则的约束。

比例原则要求行政允诺要符合事物发展规律，不乱允诺，要讲究效益和成本的比例，不能为较小的效益而允诺付出较大的成本。

信赖保护原则要求行政机关本着诚实信用的精神作出行政允诺行为，不能随意改变或撤销已经作出的行政允诺，严格按照行政允诺行为所设定的内容履行行政机关的义务，保护公民对行政允诺行为的真诚信赖。

3、行政允诺行为符合行政行为的法律效果要件。

“法律效果是指行政行为给对方当事人造成的影响，或者表现为权利义务的增加、减少，或者表现为法律地位和性质的肯定、否定等等”。

行政允诺行为的实施会直接产生法律效果，表现为，行政机关通过允诺某种利益引导相对方作出某种行为、参与某项活动，在相对方完成了某个行为后，相对方就有权利请求某种利益的给付(如为本地招商引资成功后，有权要求行政机关按照发布的招商引资奖励公告给付奖励)，行政允诺行为为相对方带来了一定的利益，即增加了相对方的权利，是直接产生法律效果的行为。

通过对上述的行政允诺行为内涵的理解，我们可以总结出，当出现了符合行政允诺设定条件的人，其要求政府或其职能部门履行自己的允诺，政府或其职能部门不履行或不适当履行自己的允诺（包括当事人认为的情况），从而引发诉讼时，法院应该如何对该行政允诺行为进行司法审查。

包括：1、对相对人的行为是否符合行政允诺设定条件的审查。

个人认为，行政允诺诉讼，相对人作为行政争议的一方，其行为是否符合行政允诺设定的条件，应是审查的第一个重点。

即首先得确定提起诉讼的当事人，是否满足其提起的该行政允诺行为所设定的条件。

假如发现相对人的行为本身并不符合行政允诺设定的条件，则可以直接判决驳回相对人的诉讼请求。

2、对行政允诺内容本身的审查。

在审查相对人的行为符合行政允诺设定的条件后，个人认为，还应该对行政允诺本身仍应进行审查。

一般行政行为的审查是进行合法性审查，但由于行政允诺，如招商引资奖励、举报案件奖励、鼓励辞职奖励等行政允诺并无明确的法律、法规规定，因此许多政府在作出行政允诺后往往在相对人履行了相关义务后，以无权，无国家规定为由不履行其允诺。

但政府机关的这种行为，虽看似有理，但它与政府诚信原则相违背，在某些情况下也不符合广大人民群众的意愿，且如果法院支持政府机关“行政允诺没有法律、法规依据”的抗辩依据，而驳回义务履行相对人的诉讼，是很没道理的。

所以，并不是所有的行政允诺没有法律、法规依据，而被法院不予支持。

因为对行政允诺没有法律、法规规定，因此，在对行政允诺行为进行审查的时候更多地要顾及到合理性问题。

对行政允诺行为合理性的审查，有学者认为：首先要审查其是否违背法律、法规的强制性规定，是否与国家政策相符合。

如果其违背法律的强制性规定，或者其与国家政策相悖，那么在这种情况下，就应当认定其行政允诺行为违法。

随之产生的问题就是国家赔偿问题，国家赔偿的范围，应包括当事人为履行行政允诺设定的义务所支出的合理费用，应当以弥补相对人的损失为原则。

其次，要审查其奖励数额是否过分高昂。

因为这笔费用毕竟是由国家或地方财政支出，政府或其职能部门并不能无原则地乱“许愿”，以过分浪费国家或地方财政。

在行政奖励数额过分高昂的情况下，法院可以有限度地予以变更，变更的幅度既要考虑政府诚信，又要使其在一个合理的相对人可以接受的范围内。

在行政奖励数额不是过分高昂的情况下，即使稍高，一般也以不变更为宜。

不过个人认为，这种想法太单纯了。

首先，国家赔偿的金额一般远远低于政府允诺的补偿资金，所以政府也是料到这一点了，所以才愿意反悔的。

其次，法院调整奖励数额也是有难度的，这要涉及到标准问题和法院是否有职权的问题。

这些都是还没有得到合理解决的问题，又怎么能去实际处理他们呢？而且最终都会使政府的公信力受到严重的质疑。

因此，对这方面的问题还是有很多方面有待研究的。

3、对行政主体是否适当履行行政允诺内容的审查。

在许多情况下，行政主体有可能已履行了一部分行政允诺义务，但是，相对人认为其没有全部履行其为自己设定的义务。

此时，对行政主体是否履行了全部设定义务就要由法官进行司法审查。

已经全部履行的，由法官判决驳回原告诉讼请求；未全部履行的，判决行政主体继续履行为自己设定的义务。

经过前面看似很多，但其实很泛的行政允诺有关信息的了解，相信对行政允诺知识有了初步的了解，也对往下的理解山东省高级人民法院对辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组与荣成市人民政府经济行政允诺纠纷案件中，有关他们是否有行政允诺关系的判定起很大作用。

下面我将根据本案提供的材料，谈谈上诉人辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组与被上诉人荣成市政府之间及与荣成市开发区管委之间是否存在经济行政允诺法律关系。

一、上诉人民族贸易公司清算小组是否与被上诉人荣成市政府之间存在行政允诺法律关系。

根据1993年荣成市政府发布的《投资指南》第五章第1项规定，“凡为我市直接引进国外资金及项目，不论市内市外，国内国外的团体和个人，均适用本办法。

”我们可以看出。

荣成市政府发布的《投资指南》明确指出，其使用对象是荣成市直接引进的国外资金及项目。

但本案中的上诉的引进外资人并非荣成市政府直接引进的，而是其公司基于自己的利益考虑，自己主动去联系而引进外资的。

且根据第8项规定，“引进外资及项目的提成奖金，除外商独资企业将根据情况分别由市、乡(镇)政府、有关部门负责提供外，余者均由引进外资项目的我方受益单位在投产后半年内用人民币支付。