国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究

国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究*王会金（南京审计学院211815）【摘要】文章首先从新公共管理运动的开展出发，研究了政府绩效审计产生和发展的动因。

然后，文章考察了西方的最新公共管理改革理论和实践，评析了后新公共管理运动的核心价值和理念，以探讨其对开展我国政府绩效审计的启示。

在此基础上，文章从政府绩效审计内涵、绩效审计的绩效评价内容、政府绩效审计的开展方式和政府绩效审计的结果公开等角度，对我国政府绩效审计创新提出了政策建议。

【关键词】后新公共管理运动政府绩效审计协同治理审计创新一、引言最高审计机关国际组织1977年的《利马宣言》指出，最高审计机关开展除财务审计之外，“还有另一种类型的审计，即对政府工作的绩效、效果、经济性和效率进行的审计”，即绩效审计。

现时期，绩效审计已成为世界政府审计的一种潮流和发展方向（戚振东和吴清华，2008），也逐渐受到我国政府审计机关的重视。

①政府绩效审计在我国实践的丰富多样，审计范围涵盖政府行政运转资金以及环境污染防治等各类专项资金；审计对象涵盖行政事业单位、重大工程建设项目等；但也存在各地政府绩效审计的开展尚不均衡，规范性有待于提高（傅平南，2013；曹忻，2013）等问题，其难点在于如何确定绩效审计的内容和发展模式、设计绩效指标，促进绩效审计发挥作用等方面。

纵观国内文献，相关研究集中在绩效评价指标、评价方法、发展模式、国外经验介绍等方面，过多强调财政财务收支审计与绩效审计的区别与界限，导致更多地从微观项目和操作层次理解政府绩效审计，甚至机械地以经济性、效率性和效果性评价操作绩效审计。

究其原因，现有理论未能从公共管理改革的宏观背景下理解政府绩效审计的产生与发展，从而导致对政府绩效审计含义、政府绩效审计开展乏力的根本原因等理论以及绩效审计如何发挥作用等操作问题的认识有待于深入，限制了绩效审计理论对实践的指导作用。

通过探究政府绩效审计的本质内涵，厘清对政府绩效审计的认识误区，系统把握政府绩效审计的内容和发展创新，以有效地推动绩效审计发展，成为政府绩效审计研究的前沿领域。

政府绩效审计是由于新公共管理运动引发对公共部门治理新期望所带来的审计“风暴”（explosion ）的一个组成部分（Power ，2000），是西方国家新公共管理改革的必然发展趋势和法定要求（王会金和戚振东，2013）。

基于此，本文试图在国家和社会公共管理运动发展的宏观背景下，探讨政府绩效审计产生和发展的社会及直接动因，在此基础上，通过分析当代西方国家公共管理改革的最新进展，探讨其对政府绩效审计发展的影响，从而提出我国政府绩效审计发展创新的思考。

二、新公共管理运动与政府绩效审计的产生和发展20世纪70年代，西方国家发生的经济危机使得公共财政收入锐减，而政府管理职能扩张带来庞大的18*①本文受到江苏高校优势学科建设工程二期项目“现代审计科学”，江苏省“333高层次人才培养工程”科研项目的资助。

如2003年《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》提出要开展效益审计。

《审计署2008至2012年审计工作发展规划》要求全面推进绩效审计，并明确要求到2012年每年所有的审计项目都开展绩效审计。

政府规模，由此导致财政支出扩大、官僚主义和效率低下等矛盾日益突出。

同时，企业管理技术革新所带来的管理效率提升，为公共部门解决管理问题带来示范效应。

以英国为典型代表的西方福利国家，为改进公共部门和公共管理进行了一系列改革，这些改革政策措施和实践形式多样，但都具有同一改革方向，可以归纳为新公共管理运动（Hood，1991、1996；Pollitt et al．，1999）。

Hood（1991）认为，新公共管理运动是在公共部门中实行商业化管理模式，是在职业化管理思想下产生的一系列管理改革。

从其产生的外部环境来看，包括政府所受到的经济和财政压力、社会公众对政府信任态度的转变和越来越多的批评、里根经济学和撒切尔主义（Ｒeganomics and Thatcherism）对政治的重新审视、私人部门管理经验的传播、国际财务组织如世界货币组织（IMF）和世界银行（World Bank）等的鼓吹和倡导、世界资本市场形成与发展等迫使大多数国家重塑（reshape）政府以满足全球化经济和现代信息技术发展的要求。

新公共管理主要内容包括公共官僚体系内部实现分权化管理，强化预算管理，提高预算透明程度；围绕业务流程将传统正式的、层级森严的官僚体系重组为扁平化、柔性的和更为负责任的组织结构；注重引入私人部门经营管理的经验，以更加商业化运营的模式重塑政府的管理、报告、会计等（Pollitt，1993；Greer，1994；Dunleavy and Hood，1994）。

公共事务管理中实行结果导向（output －orientation）管理，强调公共管理或公共服务的市场化和竞争机制，包括在公共服务机构之间引入市场和准市场（market and quasi－market type mechanism）机制，推行竞争，并确信这些能够促进降低成本和提高责任性。

这些措施包括外包（contracting out）、内部市场（internal markets）、使用购买凭证而非直接公共资金购买服务（Vouchers）和收费等。

从新公共管理运动发展内在动因看，绩效提升是公共管理改革的核心导向性目标。

以英国为例。

1968年英国富尔顿委员会（Fulton Committee）提交的调查报告是英国公共管理发展历史上的一个标志性事件，报告提出了公共管理中文官结构、招募和管理等改革理念。

上世纪70年代，英国政府宣称改善公共管理和绩效，开始实行公共管理革命性变革的绩效战略（Metcalfe andＲichards，1992）。

这一计划的主要贡献包括在环境部（Department of Environment，DoE）引入部长管理信息系统（Management Information Sys-tems for Ministers，MINIS）和财务管理法案（Financial Management Initiative，FMI）（Flynn，2007）。

部长信息系统（MINIS）使得环境部内部能够建立任务和目标管理以及管理为完成任务和目标相关的成本。

财务管理改革方案（FMI）则主要包括：明确和量化考核指标，改革行政管理体制，分解职能，划分责任和成本中心等（Cabinet Office，1982）。

这些改革措施的制定和实施，强化了部门的经济责任，为英国审计署开展客观的绩效评价和绩效审计创造了条件，1983年通过的《国家审计法》，正式授权英国国家审计署开展政府绩效（货币价值）审计。

因此，经验地看，政府绩效审计本身就是新公共管理运动的产物（Pollitt，2003）。

政府绩效审计回答如下问题：程序是否被以预期的经济性、效率性和环境影响性运行？是否有方法评估程序效果？政府绩效审计的内容即是新公共管理运动的主要关注点，这体现在政府绩效审计也关注新公共管理运动所提倡的经济性、效率性和效果性的改革目标。

因此，从政府绩效审计产生动因来看，西方福利国家所面临的公共管理困境及由此产生的绩效管理需求，是政府绩效审计产生的社会动因，而新公共管理运动的绩效改革政策及其制度需求则是政府绩效审计产生的直接动因。

如Olson et al．（1998）认为，政府绩效审计是作为一种新公共管理运动改革的内容出现的。

随后，在新公共管理运动的发展带动和影响下，政府绩效审计在西方国家得到快速发展（雷达，2004）。

自从其产生之后，英国新公共管理运动的概念被国际社会广泛接受，许多国家在新公共管理运动的理念下实施了众多改革（Bovaird and Loffler，2003）。

然而，新公共管理运动本质是一种市场教条主义（market doctrine，Frederichson，1996），强调通过政府瘦身，采取更为有效率性和效果性的管理程序和措施，较好地提供服务，以追求公共管理效率。

社会个体利益多样化、公共行政的价值追求、公共部门之间的合作需求、管理主体多元化发展等都导致新公共管理运动近年来受到越来越多的批评，如Duvleavy et al．（2005）认为新公共管理运动的分权（disaggregation）、竞争（competition）、激励（incentivization）等三个核心主题题带来了政策灾难。

对新公共管理运动的批评还有，认为新公共管理运动从其理论上更加28关注结果（Hunhes，1998；Stranthern，2000），没有关注公共服务的提供过程（Thatcher，1995），忽视了更为广阔意义上的政府管理、政治、社会文化环境（Osborne and Plastrik，2000）。

理论和实务界开始关注新公共管理运动的缺陷，探讨可能的改进措施（Lapsley，2009；Duvleavy et al．，2005；Dunn and Miller 2007；Osborne2006；Stoker，2006）。

三、后新公共管理运动的理论与实践进入21世纪初，整体政府、新公共服务等诸多反思新公共管理的理论纷纷出现，以至于有学者认为新公共管理已逐渐被后新公共管理所取代（唐兴霖和尹文嘉，2011）。

（一）后新公共管理运动的理论观点与实践后新公共管理运动主要代表理论与实践包括数字时代治理（Digital－Era Governance，Dunleavy et al．，2005）、公共价值管理（Public Value Management，Stoker，2006）、新韦伯主义（Neo－Weberian State，Po-llitt and Bouckaert，2004；Dunn and Miller，2007）和新公共治理（New Public Governance，Osborne，2006）等。

Klievink and Janssen（2009）探讨了协同政府的实现。

协同政府（joined－up government）指的是程序、政策或机构的组织安排的一致性能够使得程序、政策和机构之间相互合作（Perri6，2004）为了保证协同政府服务的提供，政府必须处理宪法、法律和司法系统规定下的碎片化政府的局限性（Scholl and Klishcewski，2007）。

Dunleavy et al．（2005）认为，数字时代治理是在重塑（Ｒeintegration）、需求为基础的整体主义（Need－based Holism）和数字化发展（Digitization changes）等三个主题下探索的公共管理改革。

协同治理（Joined－up governance，JUG）是英国政府重塑的一个重要组成部分，需求为基础的整体主义更加倾向于以公民为导向、服务为导向和需求为导向的公共组织（Pollitt and Bouckaert，2011）。