规划环评的有效性研究_黄浩云

农业环境科学学报2007,26(增刊):738-740

J ournal of A gro-Environ m ent S cience

规划环评的有效性研究

黄浩云1,王艳云2

(1.天津市环境保护科学研究院,天津300191;2.天津天发源环境保护事务代理中心有限公司,天津300384)

摘要:规划环境影响评价是 环境影响评价法 规定的规划环评制度,其目的从决策和规划的源头消除环境隐患,控制可能出现的环境污染。但目前在规划体系层次不分明、功能不清晰以及规划环评的理论、方法不成熟的条件下,形成规划环评的结论具有大量的实际困难,规划环评的有效性成为影响环境管理、综合决策的制约因素。本文从产生规划环评有效性的因素入手,提出提高规划环评有效性的对策。

关键词:规划;规划环评;有效性

中图分类号:X321 文献标识码:A 文章编号:1672-2043(2007)增刊-0738-03

The Validity of P lan Environm ent a l I m pact A ssessm ent

HUANG H ao-yun1,W ANG Y an-yun2

(1.T i anji n A cademy o fEnv iron m enta l Sc i ences,T i anji n300191,China;2.T ian ji n T i anfayuan Env ironmenta l Protection A ffair L td.,T ian ji n300384,Ch i na)

Abstrac t:P lan Env iron m en tal I m pact A ssess m ent(PEIA)i s t he P lan Env iron m ental I m pact A ssess m ent syste m regu l a ted by EI A.T he purpose i s to eli m i nate the env i ronm enta l h i dden dangers and contro l t he env iron m ental po ll uti on tha tm ay ar i se from the source of t he decision-mak i ng and the p l ann i ng.H owever,a t t he present ti m e,it i s ve ry difficu lt to fo r m t he PEIA con cl usion unde r the s it uation t hat t he l eve l o f t he planni ng syste m i s not c l ear and t he theo ry as we ll as the m ethod o f PEI A is i m m ature.The vali d ity o f PEI A is t he constraint of the env i ron m enta lm anage m en t and the i nteg rated dec isi on-m aki ng.T h i s pa per proposes som e coun ter m easures to enhance the vali d ity of PE I A fro m som e facto rs.

K eywords:plan;plan env iron m ental i m pac t assess ment;vali d it y

我国开展规划环评工作自 中华人民共和国环境影响评价法 2003年9月1日起施行起到现在已经近4年,各个省市在规划环评的推动和编制方面做了大量工作,目前已经有许多城市成为环保总局的规划环评试点城市,规划环评的理论、方法的研究快速推进,各种类型规划的环境评价技术体系逐渐形成,规划环评成果在环境管理中的应用不断加强,基本实现为综合决策和参与规划编制的重要手段。同时规划环评的有效性问题初步显现,其原因主要主要来自外部和内部两个制约因素,外部因素是规划的有效性,内部因素在于规划环评的管理、编制和应用,主要体现在规划体系层次不分明、规划环评的理论方法不成熟、规划环评与规划的实施不能产生互动,这造成规

收稿日期:2007-07-27

作者简介:黄浩云(1971 ),男,从事规划环境影响评价工作。

E-ma i:l haoyun_h@163.co m 划环评在规划实施过程无法成为有效的管理工具。这是我国规划环评制度建立过程中和社会主义市场经济体制的初步建立并走向完善时必然出现的问题,为了加强规划环境有效性,必须从根源分析其原因,逐步改善和调整规划环评实践中的问题,使规划环评更好的为环境管理、为建设资源节约环境友好社会服务。

1影响规划环评有效性的制约因素分析

1.1外部制约因素分析

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善,规划已经成为政府履行宏观调控、经济调节、社会管理和公共服务职责的重要依据。为了进一步转换政府职能,国家发改委于2002年启动规划体制改革试点工作,在规划体系、规划性质、规划内容、编制程序、规划衔接、规划期限、决策主体、规划实施、评估与调整

等方面提出改革的方向,建立规划实施的监督和评估机制。同时仍然存在规划数量过多,规划的功能和定位不合理,编制程序不规范,衔接协调不够,规划内容不科学,一些需要政府加强管理的领域缺乏科学合理的规划,一些市场调控为主的领域还存在政府规划的不合理干预,基层政府规划简单模仿上级政府规划,缺乏可操作性,规划工作中存在重编制、轻实施、缺评估等现象。这对于规划环评的有效性是根本的制约因素。

针对规划体系和规划层次中的问题,国务院2005年10月22日下发国发[2005]33号 国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见 (以下简称 意见 ),主要内容包括5个部分,一、建立健全规划体系;二、完善规划编制的协调衔接机制;

三、建立规划编制的社会参与和论证制度;四、加强规划的审批管理;五、建立规划的评估调整机制。

1.1.1规划体系和层次对规划环评的影响

针对规划体系和规划层次中的问题, 意见 明确提出建立三级三类规划管理体系,国民经济和社会发展规划按行政层级分为国家级规划、省(区、市)级规划、市县级规划;按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。

总体规划是纲领性规划,是以国民经济与社会发展规划为编制对象编制的规划,是编制专项规划、区域规划以及制定各项经济政策和年度计划的依据。 区域规划是以跨行政区的经济区为对象编制的规划,是总体规划在特定经济区的细化和落实,是战略性、空间性的规划,把经济中心、城镇体系、产业聚集、基础设施以及限制开发地区落实到具体的地域空间。

专项规划是以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划,是总体规划在特定领域的延伸和细化,是指导该领域发展并决定该领域重大工程和安排政府投资的依据。

在转型期规划体系和层次还不健全的情况下,规划层次不清晰,形成规划间的冲突,主要表现在不同空间尺度区域规划间的冲突、不同类型规划间的冲突、空间规划和专项规划间的冲突。而依据 关于印发 编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行) 和 编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行) 的通知 (环发 2004 98号)以及 关于规划环境影响评价有关问题的复函 (环函 2006 230号),所有需要审批的规划都要进行规划环评,规划间产生的冲突在规划环评中同样发生,严重影响了规划环评的权威性和有效性。

1.1.2规划的协调与衔接对规划环评的影响

规划衔接将遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划,下级政府规划服从上级政府规划,专项规划之间不得相互矛盾的原则。目前各级政府为了实现区域协调发展,同时加强对下级政府领导,各级政府十分重视规划的编制工作,为了达到优化空间布局、整合发展资源、提高区域整体竞争力,每年都编制多个不同类型、不同区域尺度的规划,如开发总体规划、产业发展规划、都市圈规划城市带规划、城市群规划,这些规划看似各自独立,却又相互交织,在很大程度上弱化区域规划的实施效能。这些规划的规划环评同样因为类型不同、尺度不同得到的评价结果不同,使规划环评的有效性大打折扣。

1.1.3规划弹性较大对规划环评产生的影响

在经济体制改革向市场经济转变过程中,市场经济具有许多不确定性、不可预测性和不可预见性的特征,因此需要建立具有广阔灵活性和实用性的弹性规划体系,为适应我国经济体制由计划经济向社会主义市场经济体制的转变,原来以行政手段为主的计划型规划体系应转变为以价值手段为主的市场兼容型规划体系,原来过于具体的静态的刚性规划体系应转变为应变能力较强的动态的弹性规划体系。

1.1.4规划的失效

建设部部长汪光焘、建设部副部长仇保兴在2005年全国城市总体规划修编工作座谈会上同时向城市 规划失效 发出了警示, 许多城市总体规划尚未到期,但城市建设规模已经完全突破了原定的框框,许多城市为期20年的规划指标在5年内 完成 已成为 常识 。 仇保兴的一席话意味深长,这正是 规划失效 最直接的表现。

目前各类规划都存在类似城市总体规划的失效问题,规划目标的提前实现也是历届政府为之努力的目标,特别是与经济发展相关的规划加快实施,成为产生环境问题的主要因素。规划是规划环评的基础,为规划环评提供最基本的信息,规划实施过程中产生的变化直接影响到规划环评的有效性,特别是根据误差传递理论,规划环评的偏差将会更大。

1.2内部制约因素分析

1.2.1规划环评编制的具体范围尚不清晰

环发 2004 98号文提出了编制环境影响报告书和篇章或说明的规划具体范围,环函 2006 230号文

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第26卷增刊农 业 环 境 科 学 学 报