行政程序法治化

浅谈我国行政程序的建设

一、行政程序的含义

有行政行为就有行政程序。行政程序是指行政主体在行使行政权力，作出行政行为过程中所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和，是行政主体实施行政行为的空间与时间的表现形式。结合世界各国行政程序立法模式考察分析，行政程序的含义大致分为四种观念。

（一）认为行政程序就是行政诉讼。这是大陆法系国家的一种传统观点。大陆法系国家的传统是把每一法律部门都划分为两大构成部分，即实体法院程序法。例如把民事法律划分为民法与民事诉讼法，把刑事法律划分为刑罚与刑事诉讼法。

（二）认为行政程序既包括行政诉讼程序，也包括行政活动程序。这种观念因而也就包括行政权的设定、行政权的运行和对行政权的监督，对行政权的监督主要有行政监督和司法监督，司法监督就是行政诉讼或司法审查。美国与法国的行政程序就是这种观念的反映。

（三）认为是指行政主体的行政活动程序。这种观念主张行政程序应是行政立法和行政行为的程序，如制定行政法规、行政许可、行政指导、行政处罚、行政执行等行政活动的方式与步骤，而不包括法院的司法程序。如德国、奥地利、西班牙、瑞士、日本、意大利等国的行政程序立法便反映了这种观念。

（四）认为行政程序是行政法律关系主体在行政活动中所遵循的程序。这种观点认为，行政程序的主体不仅包括行政主体，而且包括行政相对人。行政程序不仅包括行政主体的行政活动程序，也包括相对人与行政法律关系有关的活动程序，即凡是行政法律规范确定的行政法律关系主体活动的程序都是行政程序。

通过比较，行政程序是指行政法律关系主体在行政关系运作过程中行为的方式、步骤、顺序及时限等程序的总和。这一定义的理由：、从行政程序萌生的原因来看，引入行政程序的本旨是维护社会公正和提高行政效率。这就必须为行政主体和行政相对人设定一套活动程序，保证两者能在行政法律关系中和谐相处，各得其所。、从行政主体行政行为程序与行政相对人的行为程序的关系来看，行政主体行政行为程序不能缺少行政相对人的参与配合，行政相对人的行为程序也无时无刻不受到行政主体活动程序的影响和制约，两者关系密切、互相渗透。、从我国当前行政程序法治实践和立法意图来看，行政主体行为程序与行政相对人行为程序两者缺一不可。两者存在对立统一的关系，如果行政程序仅仅安排行政主体的行为，而没有对行政相对人的行为作出安排，则行政法律关系无法构成和变更，也无法实现立法目的。、从当前我国行政法治现状与实践需要来看，由于行政机关权利日益膨胀和恣意行事“民告官”较难普遍存在，迫切需要行政程序改变现状。

二、行政程序的价值

行政程序价值是其内在价值与外在价值的统一体，外在价值由内在价值所决定，内在价值通过外在价值表现出来，二者关系密切不可分割。

（一）行政程序的内在价值

1、公正。行政程序的公正性体现在行政机关和行政相对人之间。行政程序要对主体之间的权利、

义务进行合理分配，应当考虑到行政权运行过程中双方主体在实体法上的不对等地为，在程序法方面必须加强行政相对人的程序性权利，同时必须对行政主体的行政行为程序进行明确而严

格的设定，从而对行政权力起到制衡和监督的作用。

2、理性。理性即行政程序的合理性，是指行政法律关系的主体，尤其是行政主体不得任意滥用行

政程序权利，任何自由裁量的行为都必须具有正当的理由并接受法律的控制。理性的程序结构包括三个方面（）程序步骤、顺序、时限设计合理，即程序本身要符合科学性；（）程序的一致性，即理性程序应该同样情况同样对待，保证经过同样程序产生一致的结果；（）程序操作主体的职业性。行政程序是一种法律程序，其运作是一种严肃的国家活动，所以必须由专业人员来操作才能保证行政程序不被歪曲。

3、民主。民主的本质是人民主权，是多数人的统治，其本质目的在于保障多数人充分自由地行使

其权利。现代行政程序是民主政治的胜利成果，公开性就成为其首要表现。行政程序是民主价值还表现在公民的参与性。

（二）行政程序的外在价值

1、行政程序有利于实体法的正确实施，维护行政相对人的合法权益。行政程序通过权利与义务的

相互转化，将以不平等为特征的行政管理关系在管理与被管理的过程中，转化为行政主体与行政相对人之间权利与义务的协调，以实现限制随意行政、维护行政相对人合法权益的目。

2、行政程序可以有效地控制行政权，有利于遏制和消除腐败。行政程序的控权作用，在于它为行

政权力的行使设定了严格的规则，行政权力尤其是自由裁量权的行使，被限定按事先设计好的公正而民主的程序进行，从而使行政行为在其形成过程中受到严格的监督和制约。

3、行政程序能实现资源合理配置，提高行政效率。行政程序可以保障行政机关按照法律规定的程

序合理的实施行政行为。只要依据行政程序，按照法律事先的规定就可以更好地实现资源的合理配置，同时实现行政行为的公正、公平。

4、行政程序有助于推动行政法治建设。依法治国的根本在与依法行政。依法行政的关键在于以行

政程序行政，离开行政程序便没有依法行政。

三、行政程序建设的原则

（一）依法原则。加强行政程序建设，我们应坚持以宪法和有关法律、法规为依据，将宪法、法律和法规关于行政程序的立法精神、原则规定和单项规定，结合实践进行系统化、具体化，做到依法与创新相结合。

（二）科学原则。行政管理是一门科学，行政权力的运行是有规律可循的。加强行政程序建设，要认真研究和把握行政管理和行政权力运行的规律。正确处理好控权与维权、公正与效率、原则性与可操作性之间的关系，保持一种科学的平衡。

（三）效率原则。行政工作讲求效率，行政程序应当有利于提高行政效率。行政程序的设置不能过度繁琐，不能影响效率。改建的尽量简化，必须繁琐的也尽量做到高效便民，特别是行政机关应当积极履行职责，提高办事效率，并采取措施方便人民群众办事。

（四）求实原则。加强行政程序建设，目的在于推进政府自身建设和改革，提高政府工作水平。因此，在行政程序建设过程中，一定要求真务实，增强针对性，立足于解决实际问题，做到切实可行。坚持前瞻性预可行性相结合，制度建设遵循程序建设的一般规律，发挥法律的教育和指导功能，同时考虑我国经济社会的实际发展情况，结合当前的实际国情，开展务实、有效地行政程序建设。