正式制度缺失与非正式制度惯性

正式制度缺失与非正式制度惯性：农民市民化的障碍内容提要：农民市民化是中国特殊的城市化之路，是最终消除城乡差别、促进城市与乡村和谐发展的重要举措，从某种角度来看，甚至可以说农民市民化的实质就是农民公民化。

但是，推行农民市民化存在着两方面的障碍，一方面，长期以来计划体制下经济和社会的二元结构制度的理念和文化积淀，这些非正式的制度在经济转轨和制度变迁过程中保持着相当大的制度惯性，这是制度创新的非正式制度障碍；另一方面，农民市民化作为一种制度创新形式，尚缺乏相应的硬性制度的保证，即没有正式的制度安排予以保证，因而困难重重。

关键词：正式制度非正式制度农民市民化农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是中国工业化和现代化的必然趋势。

经过20多年的改革开放之后，国家整体的经济实力得到不断增强，但是，农村经济却出现了发展相对缓慢甚至停滞不前的情况，这不仅是中国经济进一步发展的“瓶颈”问题，而且也是中国全面建设小康社会的一大困境。

党的十六届四种全会又提出了“建设社会主义和谐社会”的新命题，但如果农村经济长期得不到切实发展，农民和农村人口在经济不断繁荣的今天却被日益边缘化，那么，这种社会状况就很难称得上是和谐的社会状况。

因此，积极推进农民市民化将是中国特色农村现代化的必经之路，是促进城市与农村、市民与农民之间和谐的一种重要手段。

不过，由于农民市民化牵涉到制度的方方面面，特别是触及到原有制度结构的根基，因此在推行的过程中阻力重重。

一、正式制度缺失：农民市民化缺乏硬性制度保障制度经济学派不仅把“制度”（institution）纳入其研究范围，而且进一步把制度分为从人类经验中演化出来的内在制度（internal institution）即非正式制度和被自上而下地强加和执行的外在制度(external institution)也就是正式制度①。

所谓正式制度是指人们有意识建立起来的并以正式形式加以确定的各种制度安排，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列规则构成的一种等级结构，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约等，它们共同约束着人们的行为。

由于正式制度是政府作为第三方②对参与博弈的双方或多方进行强制实施，因此，正式制度也被称为硬性的强制制度。

中国今天所倡导的农民市民化，并不是首先在硬性制度的强制下发生的，而是随着中国改革开放进程的不断深入，在利益的驱动下而形成的一股自发性的“进城运动”，是农村推行家庭联承包责任制之后剩余劳动力自寻就业机会而形成的一股“人才流”、“人力资本流”。

在过去20多年改革开放的进程中，大批的农村劳动力向城市自发性地转移，他们在各级城市建设中添砖加瓦，为城市的现代化作出了巨大的贡献，但是，经过20多年后他们仍然没有享受到市民的待遇，仍然是城市生活中被边缘化的“外来民工”。

从最基本的公民权选举权和被选举权到子女上学、社会保障等，并不因为他们为城市发展付出了血汗而获得与市民同等的待遇。

最根本的原因就在于农民市民化进程中缺乏新的正式制度安排。

当前，规范中国城市与农村、市民与农民之间关系的正式制度主要仍然是20世纪50年代建立起来的一系列政策和法令，这一套正式制度在户籍管理、粮油供应、劳动用工、子女就学和社会保障等方面，把城市人口与农村人口截然分割开来，从而用正式的制度确立了一个二元分割的城乡结构。

改革开放以后，国家的确也确立了某些新的制度安排，如允许农民工进城从事各种劳务服务，以缓解农村人多地少的压力。

在这种情形下，一部分农民开始走出自己狭小、封闭的社会网络，纷纷进入现代城市之中寻找自己发展的机会。

但是，迄今为止，中国城乡二元结构并没有根本消除。

一方面，二元分割的户籍管理制度仍然阻碍着农民市民化的道路，并决定着农民与市民从生到死的两种完全不同命运；另一方面，农村现有的土地使用制度也人为地阻碍着农村劳动力的“异地转移”和农民市民化的进程。

家庭联产承包责任制的确使中国农民自建国以来得到了第一次大解放，但农村土地至今不能进行流通转让，农民从联产承包中获得了土地使用权，也意味着农民被变相地固定在这份土地上，不管他离开农村多少年，也不管他是否在耕种这份土地，只要是农民他就要为这份土地承担相应的“农业税”。

由于农业的比较利益低，在不少地方，这份土地基本上被撂荒，多年以后，经过祖祖辈辈改造过来的良田，最终成为不可耕种的荒田。

这不仅使在外务工的农村劳动力增添了一份负担，而且还意味着这块只有使用权的土地事实上把农民束缚在其上。

因此，当今的农民最关心的是什么时候国家有一套新的正式制度安排帮助他们实现第二次大解放。

另外，国家虽然为农民提供了非农化的路径，但由于缺乏应有的正式强制制度的约束，农民在城市中的际遇也是不公平的。

这固然有自身人力资本短缺的原因，但即使农民自身的人力资本没有约束，城市给予农民的机会也是不同等的③。

因此，中国现阶段仍然处于城乡二元结构和城市二元结构并存的尴尬境地④。

看来，这绝非是对当前中国社会状况的指责，而是对中国现代化所处的困境的忧虑。

由此可见，消除农民市民化障碍的根本出路首先是要确立新的正式制度，使农民市民化真正获得硬性的制度保障。

一是要对现有的二元户籍管理制度进行改革。

把户籍分为城市户口和农村户口，这不仅仅是户籍的管辖权的归属问题，由于现在中国的户籍内涵过于丰富，它包含了种种的权利关系，甚至可以是社会权利关系的高度浓缩，因此，有的人甚至一辈子都在为一个城市户口在奋斗。

只要拿到了城市户口本，就可以顺利地获得城市中诸如子女就学、就业、社会福利等方面的权利。

因此，改革现有的户籍制度关键是要取消户籍中所包含的各种权利，使户籍簿只是作为居住地的一个证明。

这样，户籍就不会成为划分身份的标志。

二是要改革农村现有的土地承包制度，实现土地使用权能够自由转让，使外出务工的农民和从来没有从事过农业生产的年轻农民能够不受硬性承包的土地的束缚，从而可以加速他们的市民化过程。

当然，这还需要国家的政策能够切实保证提高在农农民的收入，使他们不至于因继续留在农业部门而产生相对剥夺感和在国家的政策中被边缘化。

三是加强立法，保证农民市民化有法可依。

迄今为止，农民市民化仅仅是一些地方性的政府政策，还不是国家的普遍性的法律。

地方性的政府政策只能管“流进”的一头，即进入这个城市，在一定前提下可以让他享受市民待遇。

但“流出”的一头，即农村的那一头城市政府没有管辖权，而那一头有许多的政策会约束他，使转移出来的人仍然受其流出地农村政策的管辖，同时也使之仍然存在着后顾之忧。

可见，在农民市民化的过程中，有关硬性制度方面的建设还只是在起步阶段。

二、非正式制度惯性：农民市民化的软性制度束缚尽管正式制度具有很大的强制性，但正式制度只是决定行为选择的总体约束中的一小部分，人们行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的⑤。

非正式制度是指人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念及意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则，是属于文化遗产的一部分。

在非正式制度中，意识形态处于核心地位，它不仅可以蕴涵价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习性，而且还可以在形式上构成某种正式制度安排的“先验”模式，甚至有可能取得优势地位或以“指导思想”的形式构成正式制度安排的“理论基础”和最高准则。

长期以来，意识形态一直是马克思主义政治经济学诞生以来所关心的主题。

不过，在制度创新中，新制度经济学派更加注重研究意识形态的经济功能，认为成功的意识形态可以通过克服“搭便车”(free taking)来降低交易费用（transaction cost）⑥。

但是，这并不意味着习惯习俗、价值观念和伦理道德在制度变迁中永远是从属性的规则，但是，习惯习俗、价值观念和伦理道德同样对制度具有建构作用。

例如，在每一个给定的经济制度下，不同的伦理精神和道德规范制约着不同的利益追求机制和方式，如果这种机制和方式与经济制度相符，就会推动经济制度的发展；反之，就会成为现行经济制度的反因素，并总是试图打破现行经济制度维持的秩序。

因此，一种制度框架的建立仅仅建立硬性的正式制度是不够的，也是容易的，更重要也是必须的是非正式制度条件的成熟。

只有这样，这种制度框架才能够获得发展的动力。

而恰恰是非正式制度不能通过人为的直接输入，而需要一个长期的渐进的过程。

这就是说，非正式制度具有强大的惯性，而且，这种惯性深深地作用于制度的绩效。

非正式制度没有强制性，它的约束功能在于行为者从自发到自醒，最后到自觉，是一种软制度。

尽管它不具有强制性，但由于社会系统纷繁复杂，人们不可能对经济行为的所有方面都能够做到深思熟虑，往往是按照某种习惯不假思索地作出的,或者说是“以一种几特的方式，在文化…强外在约束‟自身的水平上进行的”⑦，也就是所谓的“路径依赖”（path dependence）。

路径依赖的这一原理表明，“历史是至关重要的”，尤其是文化的传承是人们选择过程中不可忽视的初始条件。

这是因为，正如诺思所说，时间对于制度演进至关重要，而人们正是在注满传统与文化的时间长河里不断学习，获取关于选择的知识，并形成新的知识充实到时间中去，最终成为下一次乃至下一代人面对的传统文化和制度背景。

以农民市民化作为路径取向的中国特色的现代化，是在小农社会曾经长期存在并有较大发展的社会环境中进行的，因此，小农社会的文化遗产颇为丰富。

这样的文化“遗传密码”必然在今天仍然发挥着“复制”性的作用，于是，小农文化、小农心理、小农道德、小农伦理、小农意识等乡村文明形态，在今天都仍然保持着其发展的惯性。

毫无疑问，今天走进城市的农民工大多数是农村中知识化程度最高、观念最先进的一群。

他们凭着自己的吃苦耐劳的精神在城市的一角找到了一个落脚之处，有一份远比在家务农“丰厚”得多的打工收入，甚至连一家老小都举家迁移到了这个城市之中，把往日对城市生活的向往通过这种方式变成了现实。

但是，城市生活中的现代文明并没有把他们同化，相反，乡村文明的积习使他们以乡村文明来对抗现代城市文明，他们拥有自己的生活方式、社会网络和独特的都市里的“乡村社区”即主要建立在血缘、同乡关系上的自组织的民工社区，并逐渐形成一种既想融入城市文化但又抵抗城市文化一种独特的亚文化。

这样的非正式制度惯性决定了在城市的农民工走向市民化的道路是曲折艰难的。

另一方面，非正式制度惯性也体现在城市市民在进城的农民工面前拥有一种天然的心理优越感。

这种心理优越感使城市市民对进城务工的农民普遍有一种负面的看法，特别是认为这些农民工“不利于城市的社会治安”，甚至连整个城市管理体制对他们的态度也基本是防范、警惕和排拒。

的确，进城务工的农民最初往往盲目的，甚至本就是“盲流”，他们没有正规的组织者，也不知道城市需要什么，那些盲目进城后一时找不到工作的人无疑给城市的治安、卫生等管理工作带来了严重的困难。