正式制度缺失与非正式制度惯性

正式制度缺失与非正式制度惯性：农民市民化的障碍

内容提要：农民市民化是中国特殊的城市化之路，是最终消除城乡差别、促进城市与乡村和谐发展的重要举措，从某种角度来看，甚至可以说农民市民化的实质就是农民公民化。但是，推行农民市民化存在着两方面的障碍，一方面，长期以来计划体制下经济和社会的二元结构制度的理念和文化积淀，这些非正式的制度在经济转轨和制度变迁过程中保持着相当大的制度惯性，这是制度创新的非正式制度障碍；另一方面，农民市民化作为一种制度创新形式，尚缺乏相应的硬性制度的保证，即没有正式的制度安排予以保证，因而困难重重。

关键词：正式制度非正式制度农民市民化

农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是中国工业化和现代化的必然趋势。经过20多年的改革开放之后，国家整体的经济实力得到不断增强，但是，农村经济却出现了发展相对缓慢甚至停滞不前的情况，这不仅是中国经济进一步发展的“瓶颈”问题，而且也是中国全面建设小康社会的一大困境。党的十六届四种全会又提出了“建设社会主义和谐社会”的新命题，但如果农村经济长期得不到切实发展，农民和农村人口在经济不断繁荣的今天却被日益边缘化，那么，这种社会状况就很难称得上是和谐的社会状况。因此，积极推进农民市民化将是中国特色农村现代化的必经之路，是促进城市与农村、市民与农民之间和谐的一种重要手段。不过，由于农民市民化牵涉到制度的方方面面，特别是触及到原有制度结构的根基，因此在推行的过程中阻力重重。

一、正式制度缺失：农民市民化缺乏硬性制度保障

制度经济学派不仅把“制度”（institution）纳入其研究范围，而且进一步把制度分为从人类经验中演化出来的内在制度（internal institution）即非正式制度和被自上而下地强加和执行的外在制度(external institution)也就是正式制度①。所谓正式制度是指人们有意识建立起来的并以正式形式加以确定的各种制度安排，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列规则构成的一种等级结构，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约等，它们共同约束着人们的行为。由于正式制度是政府作为第三方②对参与博弈的双方或多方进行强制实施，因此，正式制度也被称为硬性的强制制度。

中国今天所倡导的农民市民化，并不是首先在硬性制度的强制下发生的，而是随着中国改革开放进程的不断深入，在利益的驱动下而形成的一股自发性的“进城运动”，是农村推行家庭联承包责任制之后剩余劳动力自寻就业机会而形成的一股“人才流”、“人力资本流”。在过去20多年改革开放的进程中，大批的农村劳动力向城市自发性地转移，他们在各级城市建设中添砖加瓦，为城市的现代化作出了巨大的贡献，但是，经过20多年后他们仍然没有享受到市民的待遇，仍然是城市生活中被边缘化的“外来民工”。从最基本的公民权选举权和被选举权到子女上学、社会保障等，并不因为他们为城市发展付出了血汗而获得与市民同等的待遇。最根本的原因就在于农民市民化进程中缺乏新的正式制度安排。

当前，规范中国城市与农村、市民与农民之间关系的正式制度主要仍然是20世纪50年代建立起来的一系列政策和法令，这一套正式制度在户籍管理、粮油供应、劳动用工、子女就学和社会保障等方面，把城市人口与农村人口截然分割开来，从而用正式的制度确立了一个二元分割的城乡结构。改革开放以后，国家的确也确立了某些新的制度安排，如允许农民工进城从事各种劳务服务，以缓解农村人多地少的压力。在这种情形下，一部分农民开始走出自己狭小、封闭的社会网络，纷纷进入现代城市之中寻找自己发展的机会。但是，迄今为止，中国城乡二元结构并没有根本消除。一方面，二元分割的户籍管理制度仍然阻碍着农民市民化的道路，并决定着农民与市民从生到死的两种完全不同命运；另一方面，农村现有的土地使用制度也人为地阻碍着农村劳动力的“异地转移”和农民市民化的进程。家庭联产承包责任制的确使中国农民自建国以来得到了第一次大解放，但农村土地至今不能进行流通转让，农民从联产承包中获得了土地使用权，也意味着农民被变相地固定在这份土地上，不管他离开农村多少年，也不管他是否在耕种这份土地，只要是农民他就要为这份土地承担相应的“农业税”。由于农业的比较利益低，在不少地方，这份土地基本上被撂荒，多年以后，经过祖祖辈辈改造过来的良田，最终成为不可耕种的荒田。这不仅使在外务工的农村劳动力增添了一份负担，而且还意味着这块只有使用权的土地事实上把农民束缚在其上。因此，当今的农民最关心的是什么时候国家有一套新的正式制度安排帮助他们实现第二次大解放。另外，国家虽然为农民提供了非农化的路径，但由于缺乏应有的正式强制制度的约束，农民在城市中的际遇也是不公平的。这固然有自身人力资本短缺的原因，但即使农民自身的人力资本没有约束，城市给予农民的机会也是不同等的③。因此，中国现阶段仍然处于城乡二元结构和城市二元结构并存的尴尬境地④。看来，这绝非是对当前中国社会状况的指责，而是对中国现代化所处的困境的忧虑。

由此可见，消除农民市民化障碍的根本出路首先是要确立新的正式制度，使农民市民化真正获得硬性的制度保障。一是要对现有的二元户籍管理制度进行改革。把户籍分为城市户口和农村户口，这不仅仅是户籍的管辖权的归属问题，由于现在中国的户籍内涵过于丰富，它包含了种种的权利关系，甚至可以是社会权利关系的高度浓缩，因此，有的人甚至一辈子都在为一个城市户口在奋斗。只要拿到了城市户口本，就可以顺利地获得城市中诸如子女就学、就业、社会福利等方面的权利。因此，改革现有的户籍制度关键是要取消户籍中所包含的各种权利，使户籍簿只是作为居住地的一个证明。这样，户籍就不会成为划分身份的标志。二是要改革农村现有的土地承包制度，实现土地使用权能够自由转让，使外出务工的农民和从来没有从事过农业生产的年轻农民能够不受硬性承包的土地的束缚，从而可以加速他们的市民化过程。当然，这还需要国家的政策能够切实保证提高在农农民的收入，使他们不至于因继续留在农业部门而产生相对剥夺感和在国家的政策中被边缘化。三是加强立法，保证农民市民化有法可依。迄今为止，农民市民化仅仅是一些地方性的政府政策，还不是国家的普遍性的法律。地方性的政府政策只能管“流进”的一头，即进入这个城市，在一定前提下可以让他享受市民待遇。但“流出”的一头，即农村的那一头城市政府没有管辖权，而那一头有许多的政策会约束他，使转移出来的人仍然受其流出地农村政策的管辖，同时也使之仍然存在着后顾之忧。可见，在农民市民化的过程中，有关硬性制度方面的建设还只是在起步阶段。二、非正式制度惯性：农民市民化的软性制度束缚