我国政策性农业保险财政补贴机制的_省略_与改进_基于典型国家和地区的经验_黄颖

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我国政策性农业保险财政补贴机制的偏差与改进

—基于典型国家和地区的经验

农业保险是农业发展的四大支柱之一，农业保险的财政补贴是“ＷＴＯ”框架下政府扶持农业发展的“绿箱”政策，是由农业风险的不完全可保性和准公共产品的特性决定的。世界上半数以上国家实施农业保险，其中绝大多数都推行了农业保险财政补贴。

我国政策性农业保险财政补

贴的现状剖析

我国自２００７年以内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆和四川六省为试点开展农业保险财政补贴工作以来，政策性农业保险得到前所未有的发展。

（一）农业保险经营取得巨大成效截止到２０１２年，农业保险提供的风险保障从１１２６亿元增长到９００６亿元，共计向１．１３亿户次的农户支付赔款５５１亿元；农业保险保费收入逐年增加；农业保险经营机构从２００７年的６家增加到２５家，服务网点达２．２万个；农业保险覆盖率迅速提

内容摘要：我国的农业保险财政补贴

工作取得了巨大成就，但仍存在保费补贴比例缺乏差异化、经营费用补贴不到位、再保险体系不健全和税收优惠力度小等问题。本文基于借鉴国际经验，指出通过制定差异化的保费补贴率、落实经营费用补贴、扩大税收优惠面、健全再保险体系、提高保障水平等措施改进农业保险财政补贴机制。关键词：农业保险 财政补贴机制 国际经验

高，农业保险参保地区覆盖全国所有省（市

区），参保农户１．８３亿次；农业保险承保农作物从２００７年的２．３亿亩增加到２０１２年的９．７　亿亩，２０１３年我国农业保险承保主要农作物突破１０亿亩，占全国主要农作物播种面积的４２％（王秀芬等，２０１２）。

（二）建立了政府引导并农业保险机构自由竞争运作模式

“政府引导”规范了政府在农业保险开展中的地位和作用。政府是“引导者”，通过保费补贴等调控手段，引导和鼓励参加农业保险；政府是“推动者”，县级以上地方人民政府统一领导，组织财政、农林、税务各部门协调，建立健全推进农业保险发展的工作机制，调动多方力量共同投入，积极推动农业保险业务的开展。“市场运作”规范了农业保险经办机构要以市场化经营为依托，与市场经济规律相适应，重视业务经营风险，运用市场化手段防范和化解风险。

（三）农业保险财政补贴机制不断发展创新

从２００６年“国十条”到２０１３年《农业保险条例》以及每年的中央一号文件，农业保险财政补贴机制在不断发展创新：保费补贴的品种从最初的６种增至１５种、主要补贴品种的实施范围推广至全国、保费补贴率增加至８０％－９０％（含地方财政配套资金）（董玉凤，２０１０）；确定了对农业保险经营机构的经营费用补贴，落实税收优惠政策；政府鼓励、带动农业保险再保险发展，建立大灾风险分散机制，出台了

■黄 颖（信阳师范学院 河南信阳 ４６４０００）

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基金项目：　教育部人文社会科学研究青年项目　（１３ＹＪＣ７９００２０）；河南省教育厅人文社科项目（２０１４－ＱＮ－２７６）；信阳师范学院校级青年科研基金（２０１００１３）

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中图分类号：Ｆ８１０ 文献标识码：Ａ

大灾风险基金管理办法，建立农业保险保费补贴绩效评价模式。

在取得巨大成就的同时也凸显出保费补贴效率低下、补贴渠道单一、相关配套机制不完善等问题。观察２００７－２０１３年我国农业保险保费收入和财政补贴金额（如图１所示），可以发现：２０１０年前，保费补贴和保费收入都是逐年上升的，但两条曲线几乎平行，没有出现保费补贴的少量增加引起保费收入巨大变化的现象。这说明保费补贴政策确实对农业保险发展起到一定推动作用，但作用并非如想象般的那么明显；反映出保费补贴利用效率低下，财政补贴机制存在着深层次问题。２０１０年后，保费收入增速加快，但保费补贴呈下降趋势，这说明保费收入增加是补贴品种增加和补贴区域扩大的推动，而不是保费补贴政策的推动；反映出保费补贴在农业保险政策实施初期对于农业保险的推广起到重要作用，但当农业保险发展到一定程度，保费补贴政策的边际效用开始下降，单靠保费补贴对农业保险发展的促进作用有限。因此，我国政策性农业保险发展的关键在于一方面探究保费补贴政策的偏差并积极寻找解决方案，另一方面实施多渠道的财政补贴政策，整合相关配套措施。

我国政策性农业保险财政补贴机制的问题透视

（一）保费补贴比例偏低且存在区域间“一刀切”问题

首先，名义上看，我国农业保险保费补贴比例在中央、省级和市县三级财政支持下，达到了相当高的水平。但实际情况是，财政补贴主要依靠中央和省级财政支持，尤其是中央支持。与其他国家的普遍水平相比，我国的保费补贴比例不是较高，而是较低。例如：美国政府对农业保险的补贴比例最高达到６７％，巨灾风险的补贴比例达１００％，补贴资金由中央财政统一支付（吕晓英等，２０１３）；美国政府还通过保费打折变相进行保费补贴。法国政府对农业保险给予大力支持，政府对农民保费补贴较高，可达到５０％－８０％（张旭光等，２０１３）日本中央政府给予农民４０％－５５％

图１ ２００７－２０１３我国保费补贴与保费收入

１２２商业时代

（原名 《商业经济研究》） ２０１４年３５期的保费补贴（龙文军，２０１３）。其次，我国保费补贴比例缺乏差异化，仅仅是依据险种和地区不同略有差异。例如２０１３年种植业的保费补贴比例中西部为６５％、东部地区为６０％，养殖业中西部地区８０％、东部地区７０％。我国中、东、西部地区在经济发达程度、农民收入水平、第一产业占ＧＤＰ的比重、地区风险分布状况等方面存在着巨大差异，作为粮食主产区的中西部农业保障水平比较低、农民缴费能力较低、旱涝冰雪灾害频繁，客观上要求保费补贴政策向中西部地区倾斜。

（二）对保险公司的经营费用补贴并未落实

多数外国政府对保险公司的经营费用进行补贴，例如美国政府承担农作物保险推广和教育费用以及私营保险公司农业保险２０％－２５％的业务费用（包括定损费）补贴；日本政府给予农业共济组合和农业共济组合联合会５０％的经营管理费补贴（冯文丽等，２００２）；加拿大政府承担农作物保险机构的行政经费（吴扬，２００６）。但也有一些国家并没有此项补贴，例如西班牙政府除了保费补贴和再保险支持外，没有提供任何经营费用补贴。我国早在２００６年，国务院颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中就提出对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴，但这项补贴一直没有落实。

（三）保险公司的税收优惠面狭窄且优惠力度小

国外政府一般通过税收优惠来提高农业保险经营者的积极性，例如：美国政府对农作物保险免征一切税赋，经营农业保险的私营保险公司除缴纳１％－４％的营业税外，免征其他各种税收。法国政府免征所有农业保险部门资本、存款、收入和财产的一切赋税。相比之下，我国的税收优惠微乎其微。我国政府对农业保险业务免征营业税和印花税，免征的优惠作用有限（金融保险业营业税的税率是５％，印花税的税负也非常轻微）。而对真正的税负“大头”、基本税率高、转嫁难的企业所得税以

及其他税费，则没有任何的税收优惠。

（四）再保险体系不健全致风险分散缺乏财政支持

从２００５年中国再保险集团以商业运作形式承保农业保险公司再保险到２００９年北京政府向商业再保险公司转移政府的超赔风险，从最初的比例再保险到超赔再

保险，再保险形式不断变化。我国再保险市场经历了约１０年的不断摸索，政府和保险经营主体逐渐认识到再保险的风险分散，尤其是巨灾风险分散的作用，再保险的理论和实践不断发展。但是我国农业保险再保险体系仍然存在许多问题：首先再保险层次较少，农业保险公司一般只实行一级分保，国内一般向中国再保险集团和瑞士再保险集团中国分公司进行分保，风险不能在国际范围分散。其次，政府风险“兜底”作用缺失，对于通过再保险仍然无法分散的风险，政府应该承担最后的保障。当然，政府承担的风险也可以寻求再保险支持。再次，缺乏对再保险的经营费用补贴、税收优惠等手段刺激、鼓励再保险公司开展业务。

（五）保险补贴品种少使保障水平低截止到２０１３年，我国农业保险保费补贴品种１５个，是美国农业保险补贴品种的十分之一左右。我国农业保险补贴的险种是一些关乎国计民生、量大面广、影响人民生活和农民收入的品种。以种植业为例，包括：玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料等。但对于形成一定规模、具有地方特色的农产品和经济作物，通常没有保费补贴。在保障水平方面，按照“低保障、广覆盖”的原则，即种植业的保险金额由作物生长期内所发生的直接物化成本、养殖业的保险金额由标的的生理价值确定，加上免赔额和赔付限额的限制，农民得到的赔款根本不足以弥补成本，更谈不上保障收入。

（六）财政补贴层次多加重地方财政负担

我国实行三级联动的倒补贴机制，由中央财政补贴３５％－４０％，地方财政补贴２５％，市县级财政补贴２０％，下一级地方财政补贴到位以后，才能够得到上级财政的补贴拨款。地方财政富裕的县市就能先得到上级补贴，贫困的市县只能晚得到甚至得不到。而农业大县基本上都是财政穷县，　结果就是地方财政资金不能及时、足额拨付，造成“多有多补、少有少补、没有不补”的现象，最后真正需要保费补贴的

县市反而不能及时得到补贴的现象，挫伤了农民投保积极性。长此以往，将打击农民的保险积极性，影响农业四化进程和农村城镇化建设的步伐。

要推进农业保险发展，要从根源上进行农业保险财政补贴机制的改进。在借鉴国际经验的基础上，因地制宜制定合理的保费补贴比例，落实保险经营机构的经营费用补贴、增加税收优惠力度，进一步完善再保险机制和大灾风险分散机制，并根据粮食主产区生产特色和农业贡献程度以及财政支持需求程度合理确定补贴的品种和力度。

我国农业保险财政补贴机制

的改进

（一）保费补贴比例的确定：制定差异化的保费补贴率

美国政府根据保户的风险保障水平确定保费补贴率，保障水平越高，说明保户的风险承受能力越强，需要的政府扶持就越少，保费补贴率就越低。日本政府的保费补贴率因险种费率不同而不同，采取超额累进制，即费率越高，补贴率就越高。以麦类保险为例，基本保费率低于３％的保费补贴率为５０％，高于３％为５５％（黄博琛，２０１３）。西班牙政府的保费补贴率在２０％－５０％之间，随投保主体、险种、保险标的、风险状况、保费金额等而变化。例如对职业农民的补贴标准要高出兼职农民５％－１４％，对稀有珍贵作物的补贴标准要高出一般农作物２０％左右（潘勇辉，２００８）。我国各地经济状况、农业生产特色和农业风险情况复杂，农业保险的费率和保费补贴率也应体现出不同，应该在吸收国际经验的基础上，结合各地农业生产贡献情况与农业支持需求程度，确定差异化的保费补贴比例。首先，要突出对农业大省（县市）的重点扶持，对其采取较高的保费补贴比例。以该地区第一产业产业占ＧＤＰ比重作为划分依据，图２反应了２００８－２０１２五年间各省第一产业占ＧＤＰ比重。依图２显示，海南、新疆、广西、云南、四川第一产业比重连续五年超过１５％；其次是湖南、贵州、西藏、甘肃、湖北、河南、吉林、黑龙江比重在１５％左右，这两个梯队的特点是：是传统农业大省、农业是支柱产业、经济欠发达。中央财政应承担的补贴比例为５５％－６５％，省级为３５％－４０％，地方和农户少承担或不承担保费支出。北京、天津、上海第一产业比

图２ 按第一产业产值比重确定的农业大省梯队