房屋拆迁行政案件审理中的难点问题及解决方法

房屋拆迁行政案件审理中的难点问题及解决方法

作者：陈大栋

来源：《法制与社会》2013年第09期

摘要当前，我国拆迁行政案件的审理中法律适用难点较多，法律效果不佳。本文对拆迁行政案件实务中亟待解决的几个难点问题，包括管辖权争议、诉前执行质疑、调解制度争论等进行了概述，并对立法完善进行了初步思考。

关键词拆迁行政案件管辖权审理范围诉前执行调解制度

作者简介：陈大栋，浙江博凡律师事务所。

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）03-159-02

国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》已于2011年1月21日颁布实施，然而仔细研究《条例》并结合具体工作分析就会发现，《条例》有多处规定过于原则化，欠缺实际可操作性，从而导致了拆迁行政案件的审理中法律适用难点较多，法律效果不佳。例如2012年海南省行政案件中前三名的分别是：房屋拆迁、土地征收、征地补偿，其中房屋拆迁类等占了行政案件总受案数的百分之四十之多。基于此，本文拟就法院审理拆迁行政案件实务中亟待解决的几个较有争议的法律问题进行综述，并对如何完善立法进行初步探讨。

一、房屋拆迁行政案件审理中的难点问题综述

（一）关于拆迁行政案件管辖权的争议

案例：2008年4月下旬，魏久民等九户山东市济南市历下区盛福片区村民，因不满补偿标准拒绝搬迁，被强行拆除房屋。后魏某向济南市中级法院提起行政诉讼，市中院指定历城区法院对此案进行了审理。魏某的辩护律师于2009年7月下旬向山东省高级人民法院递交申请，请求省高院依法撤销市中院对历城区法院的审理指定，改由济南市中院进行审理。

上述关于拆迁行政案件管辖权争议的案件，在当前并不少见。当前，国内法院关于拆迁行政案件在管辖上究竟是适用“地域管辖”，还是适用“特殊管辖”存有争议。如采地域管辖，则被告所在地人民法院对于拆迁行政案件有管辖，而如采特殊管辖，则不动产所在地人民法院对拆迁行政案件有管辖权。在司法实践中，很多基层法院通常会引用行政诉讼法第十九条关于特殊管辖的规定，来确定是否有管辖权。然而这种一律采特殊管辖的做法，因为通常会因审判的相对独立性，反而招致作为被告的拆迁主管部门应诉不积极，从而常导致审理期限延误，客观上浪费了司法资源的浪费。

（二）诉前执行做法引发质疑

案例：河北省乐亭县2011年第一期旧城改造征地拆迁项目，以乐亭县城市建设投资有限公司作为拆迁人，李某的商业用房被列为拆迁范围。在拆迁人与被拆迁人李某尚未就房屋补偿达成协议的情形下，乐亭县征地拆迁办公室向乐亭县人民法院申请强制执行。乐亭县人民法院于2011年5月13日强制执行了李某的商业用房。

上述法院的做法值得商榷。城市房屋拆迁过程中，当被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁，也未依法提起诉讼时，房屋拆迁管理部门通常会立即向人民法院申请强制执行或者向人民法院申请先予强制执行。此时，人民法院通常考虑到当地政府的要求和城市拆迁工作的紧迫等因素，虽有顾虑，但还是会裁定予以执行。而这实际上是违反我国《行政诉讼法》第六十六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第88条和第94条：“法院受理行政机关非诉执行案件的前提，是被执行人的起诉期限届满而其不履行法定义务又不申请复议或提起诉讼。当事人申请先予执行必须是在诉讼中提出”和2011年1月22日开始实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条：“法院在受理强制执行申请的情况下，应当组成合议庭对其裁决的合法性进行审查并且应当根据行政诉讼法的规定，被拆迁人在提起行政诉讼的情况下不能对裁决中的执行标的进行强制执行”的规定的，从而亵渎了法制的权威性和司法的公信力。

（三）拆迁行政案件不适用调解原则的争论

《行政诉讼法》第50条规定“人民法院审理行政案件，不适用调解”。《行政复议法》因无明确规定，所以在理论上也认为办理复议案件一般不适用调解。然而在实践中，无论是法院，还是行政复议机关适用调解解决行政纠纷不乏其例。目前，对此存在两种观点：一种观点认为，行政机关的行政管理职权是人民通过国家法律赋予的，是公权，不能自由处分，必须严格履行行政管理的职能，不能通过调解放弃或部分放弃行政权力来换取息事宁人。另一种观点认为，调解行政纠纷并不是放弃行政权力，是坚持原则与灵活处置的统一，是法律效果与社会效果的统一。

二、上述房屋拆迁行政案件审理中的难点问题解决方法

（一）拆迁行政案件管辖权应采“灵活性”原则

针对司法实践中，相当的法院一律采特殊管辖原则的做法，本文认为不妥。本文认为，拆迁行政案件的管辖应当确定以地域管辖为主，以特殊管辖为辅的原则。其理由是，尽管拆迁行政案件不可避免要涉及到拆迁房屋，但并不意味着所有的拆迁行政案件都是“因不动产提起的诉讼”。拆迁行政案件主要是由拆迁许可、拆迁裁决以及与拆迁有关的处罚和强制措施等内容组成，而这些内容大都只牵涉拆迁的房屋，或者说拆迁房屋能否最终被拆迁，大多与拆迁许可行为、拆迁裁决行为的合法性有联系，但毕竟不同于直接针对拆迁房屋的行政行为。“因不动产提起的诉讼”，不能理解为凡涉及不动产的诉讼，应理解为针对不动产提起的诉讼。此外，

还要积极推进房屋行政案件管辖制度的改革和完善，通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障。

（二）严格限制诉前申请执行的行使

诉前申请强制拆迁，即在房屋拆迁管理部门作出拆迁裁决后，在法定起诉期限尚未届满的情况下，就直接申请人民法院强制执行拆迁裁决。人民法院对这类尚在起诉期限内而且又未提起诉讼的强制执行申请，应裁定不予受理。理由有二：

1.从申请强制执行的构成要件看。根据《行政诉讼法》第六十六条的规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的条件是：当事人“在法定期限内”“不提起诉讼”又“不履行”。这三个条件同时具备，行政机关才可申请人民法院强制执行。如果当事人根据《行政复议法》的规定，在法定期限内提出了复议申请，则还要看复议决定作出后或复议期限届满后的15日内，当事人是否提起行政诉讼。因此，由于起诉期限未届满，拆迁当事人还有提起诉讼的权利，故房屋拆迁管理部门在起诉期限内申请强制拆迁，不符合申请强制执行的立案条件，应依法裁定不予受理。已经受理的，应裁定驳回申请。这是因为，先予执行属于诉讼过程中的措施，现房屋拆迁管理部门的申请并不是在诉讼过程中提出的，故不符合先予执行的条件，人民法院对其申请当然应裁定不予受理。

2.从申请强制执行的法规看。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第94条规定，“诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为的，人民法院不予执行”。而“诉讼期间不停止具体行政行为的执行”，只适用于行政机关有强制执行权并自行强制执行的情形，以及行政管理相对人自动履行的情形，房屋拆迁管理部门及人民政府不能以“诉讼期间不停止具体行政行为的执行”为由而要求人民法院在诉前实施强制拆迁。

（三）尽快设立拆迁行政案件调解制度

城市房屋拆迁安置补偿纠纷的主体是拆迁人和被拆迁人，安置补偿的性质，是拆迁人对被拆迁人在拆迁范围内的房产，按照等价有偿的民法原则，给予被拆迁人相应的补偿安置。双方就此发生的法律关系，据最高人民法院在1993年11月24日给江苏省高院的复函中规定，为平等主体之间的民事纠纷。拆迁人与被拆迁人在拆迁补偿、安置方面达不成协议，其民事性质并未改变。虽因协商不成申请行政裁决部门裁决，但并没有改变其性质，且裁决也只是依据有关法律法规，合理地处理双方的争议。

因此，拆迁人与被拆迁人之间的这种民事关系并不因为经过行政裁决而转变成为行政行为的关系。对于民事权利义务，当事人在不违反法律规定的情况下是可以自由处分的，而这种处分对国家利益没有丝毫影响，也不违背现行行政诉讼法的规定法院审理行政案件不适用调解时，所考虑行政机关及其工作人员对于国家权力不能随意处分的立法本意。因此，拆迁双方的