分税制改革历程

最近，有传言称地税与国税人员的分流合并工作将于全国“两会”后启动，关于地税与国税拆分合并的话题再次引起关注。上个世纪80年代末90年代初，中国的中央财政陷入了严重危机，由于财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”的状态。中央财力的薄弱，使那些需要国家财政投入的国防、基础研究和各方面必需的建设资金严重匮乏。正是这场财政危机，让党中央、国务院痛下决心，一场具有深远影响的分税制改革在中国拉开了序幕。

1991年的全国财政会议，给一位刚到财政部工作的人士留下了深刻的记忆。当时的财长是王丙乾。这位工作人员说，每年财政会议的主要议题是做下一年度的财政预算，当时中央财政十分困难，第二年的预算无论如何都安排不了，有一个大的窟窿，因为前一年税收只有2970多亿元，很多地方非常困难，又赶上贵州遭遇大灾，中央没有钱给地方。王丙乾出于无奈，要各省作“贡献”，从1000万到1亿元不等。（图为王丙乾）

财政会变成了“募捐”会。一些财政厅厅长却对王丙乾说：“跟我要钱，我可没有！”一些富裕省份的财政厅厅长与财政部长当面“反目”。“很多年过去了，我还在为王部长难过，那时做财长非常可怜。”一位财政部干部回忆说。（图为王丙乾）

“反目”有没有道理？有！比如广东，依据与中央签订的财政大包干“契约”，每年只向中央财政上交22.74 亿元，递增9%，再要钱就超出“合同”范围。但是，让财长下不来台的是，原以为由于中央给了广东很多优惠政策，就连关税都留给了广东，中央财政遇到困难，要点小钱会如此不给面子。（配图）

从80年代末到90年代初，共发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事，每次总数大约都是二三十亿元。其实人们心里都清楚，名为“借”，实为“取”，就是要地方“作贡献”。（配图）

财政会议还向地方“压”税收指标，压不下去预算盘子就定不下来，中央财政下一年度就无米下锅。因此，财政会议上“罗圈架”打得不可开交，税务局长跟财政部“打”，地方财政厅厅长也跟财政部长“打”。税务局说：我们收不了这么多。财政部坚持不让步。当时，几乎所有省份对中央下达的税收指标提出异议，特别是富裕地区。一年一度的全国财政会一开就是半个多月到20天，会上不是认真总结财税工作，变成人们为“领任务”，分税“收指”标而争执不下的会议。（配图）

1992年，刘仲藜接王丙乾任财政部长。在工作交接时，刘仲藜拿着手中的账册对王丙乾说：老兄，我真佩服你呀，这些年都是怎么过来的？他最懂前任部长的苦衷。（图为刘仲藜）

刘仲藜感慨地回忆：“那几年实在太困难了。”他把国库的报表拿给时任国务院副总理的朱鎔基，朱镕基只说了一句话：你这个财政部长真是囊中羞涩呀！（配图）

1992年，全国财政收入3500亿元，其中，中央收入1000亿元，地方收入2500亿元，中央财政支出2000亿元，赤字1000亿元，当年的赤字大部分向银行挂账。中央财政非常困难，刘仲藜向分管银行的朱镕基副总理借钱，朱镕基没有借答应。（配图）

1993年上半年的一些指标发出警示，国家财政特别是中央财政十分紧张：整个财政收入一季度比1992年同期下降2.2%，按可比口径也仅仅持平；工商税收1400亿元，比上年同期增12% ，去掉出口退税10% ，仅比上年同期增长1.4%.而1993年一季度的国民生产总值增长15.1% ，上半年达到14% ，比1992年GDP 增长12.8% 高出不少。财政收入与经济增长比例失衡，全国生产增长速度很高，而国家财政特别是中央财政十分紧张。（配图）

税收增幅小，开支却大幅增长。资金不到位的情况多方出现：粮食收购财政亏损性补贴资金不到位；重点建设资金不到位，很多重点建设卡着脖子，如铁路、港口、民航等。按照往年的进度，重点建设资金上半年至少要拨付全年的40% ，而1993上半年为19.5% ，差了将近一半；重点生产企业和重点出口企业缺乏流动资金。（配图）

与此同时，需要由中央财政收入中支出的硬支出，一分也不能少。在朱镕基宣布财政再困难也不能到银行透支之后，所以那一年，刘仲藜三次找朱镕基副总理，希望他批条子向银行借钱，自然没借来。当时已经到了不借钱工资发不出去的境地。财政紧张到这种状况，引起朱镕基副总理的高度重视。他意识到，如果这种情况发展下去，“到不了2000年就会垮台，这不是危言耸听“.（配图）

保证国家必要的开支成为燃眉之急。1993年7 月23日，朱镕基副来到全国财政、税务工作会议，对所有参加会议的人员说：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子过不下去了。目前中央财政收入占全国财政收入的比重不到40% ，但中央支出却占50% 多，收支明显有差额，中央只好大量发债，不然维持不下去。去年，内外债务，向银行借款900 多亿元，今年预计1000多亿元，中央背着大量的债务，而且越背越重，中央财政困难，而且是加剧的趋势。一般来说，发达的市场经济国家，中央财政收入比重都在60% 以上。而中央支出一般占40% ，地方占60%.但是我们正好相反，收支矛盾十分突出。这种状况是与市场经济发展背道而驰的，必须调整过来。“（配图）

进入1993年，分税制改革加快了进程。4月28日，中央政治局常委会正式批准了税制改革的基本思路。7月23日，全国财政、税务工作会议在北京召开，朱镕基副总理到会，并作

了具体部署，他说：“我们准备根据的决定，马上成立财政和税制领导小组，请刘仲藜负责，再请计委、经贸委、体改委、税务总局这些部门负责同志参加，还要调一些熟悉国内外财税制度，又懂得法律，能够动笔头子的人来讨论，设计、起草财政税制改革方案。“朱镕基在参加会议的前一天，已向江泽民同志那里明确表示，一个半月之内要拿出初步方案，向中央汇报。（配图）

按照朱镕基的设想，8月底向总理办公会议汇报，9月2日拿出最后方案，9月3日向政治局汇报。随后的两个月，朱镕基带领有关部委到各省区，进行深入的调查研究和细致缜密的测算，以确保确定1994年1 月1 日分税制新体制的实施。（配图）

1993年7月23日，朱镕基在全国财政会议上谈了党中央、国务院对分税制改革的想法。这一消息不胫而走。8月30日，中央拿出了分税制改革的第一个方案，9月2日中央政治局常委会议讨论通过。不久，就收到了广东省委给中央写的报告，要求广东单独实行包干。（配图）