分税制改革(2)

分税制改革分税制财政管理体制，简称分税制，是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。

它是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制模式。

我国推行分税制财政体制已近10年，其改革成效是显而易见的，主要表现在两个方面：一是按照市场经济下的分权原则，划分各级政府的职责，初步规范了中央与地方的财政分配关系；二是较大幅度提高了中央财政占全部财政收入的比重，增加了全国性基础设施和公共工程投入，加大了对西部地区和部分贫困地区的财政转移支付力度。

但是，分税制体制运行中存在的问题却也不容忽视，亟待解决。

一、税权划分不明确、不合理多年来，政府与市场的职能一直没有界定清楚，政府包揽太多的状况始终没有改变，中央与地方的事权也划分不清。

分税制改革的重点是划分收入，但中央与地方事权划分不清的问题并没有得到解决。

1994年的分税制改革是在政府职能尚未完全转变，中央与地方的事权尚不明确的条件下实施的，因而税权划分不明确、不合理。

主要表现在：过分强调中央财政的宏观调控能力，而没有兼顾地方政府的利益，造成税权过于统一；地方几乎没有任何立法权，税收的灵活性受到抑制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序十分混乱。

随着社会主义市场经济的发展，现行的税权划分体系在运行中所暴露的缺陷不断增多，与国民经济发展的矛盾日益突出。

二、基层政府财政陷入困境分税制使基层政府财源缩减，只能把筹资目光集中于农业。

分税制改革中一项重要的制度变革，就是把一些原来由地方财政支配的收入划归中央政府所有，从而改变了地方财政收入的来源结构。

在这一制度安排下，基层政府为了自身收入的稳定，就把筹集收入的关注点由1994年以前的偏向工业，部分地转向了农业。

但是，规范的农业税数量是有限的，难以提供基层政府正常运转所需要的资金。

处于财政级次最低层的乡镇财政，在巨大的支出压力下，为了弥补财政收支缺口，不得不在制度外采取非规范的筹资行为，形成了“费大于税”的局面。

继之而来的农村税费改革，使得已经大大降低了的基层政府收入来源进一步枯竭，使乡镇政府机关的运作只能依靠上级的转移支付。

特别是对于以农业为主的地区，取消农业税对基层财政的影响更大。

过多的财政层次也导致处于分税体制末端的基层财政收入来源有限，不稳定。

省以下，特别是县乡两级处于政府级次的末端，转移支付链条过长，在经过了多级次财政的缺少透明度的转移后，到政府级次末端已所剩无几。

基层政府职能转换使得政府资金缺口加大。

省以下地方政府还要承担额外职责，如工资调整须由地方负担的部分等。

职能范围的扩大加剧了基层政府的收支矛盾三、转移支付模式不当，转移支付力度不足我国现行财政转移支付形式有税收返还、体制补助、结算补助和专项补助等。

其中，前3种形式属于无条件财政转移支付，专项补助属于有条件财政转移支付。

我国目前采取的主要形式为税收返还，即无条件财政转移支付形式。

从实际运行情况来看，这种形式对弥补地主一般性财务不足、实现纵向财政平衡发挥了重要作用。

但其自身存在的局限性也带来了一些问题：1．政策引导能力不强，不利于国家实施宏观调控。

由于无条件财政转移支付对资金的使用中央政府没有明确规定，其使用权掌握情况来看，这种形式对弥补地方一般性财力不足、实现纵向财政平衡发挥了重要作用。

但其使用权掌握在地方政府手中，中央政府无法利用它来实施国家产业政策和调节地方政府支出行为。

2．不利于发挥地方政府的积极性。

在目前这种形式下，地方政府基本上处于简单的收入接受者地位，对地方政府提供公共物品和服务缺乏激励机制。

3．不利于节约支出和提高财政资金使用效率。

与转移支付模式不当相应的一个问题，是转移支付力度不足。

以1993年为基数的税收返还方式，由于“保存量，调增量”加之省以下财政体制不规范，使得横向调节力度不够。

不利于缩小业已存在的地区差距。

主要表现在：沿海与内地省份财政收入基数差距使两类地区经济差距拉大以及税收返还与全国平均增长返还挂钩的本意难以实现。

目前的分税制遵循增量累进原则，因此即使在一个地区增值税、消费税增长速度与全国平均增长速度相等的情况下，对地方税收返还比例也是递减的。

这样一来，1993年的基数影响将是长远的，发达地区与落后地区的差距会随着各年返还额的变动而越拉越大。

落后地区只有在发达地区有较高的增长速度、上解中央财政较多的情况下，中央财政通过转移支付手段支援内地。

才有可能缩小与发达地区的差距。

但对任何一个地区来讲，本地区增长速度快于全国平均增长速度时，其返还比例递减将更为迅速。

若现行政企不分问题得不到解决，在地方利益的驱动下，发达地区有可能达到一定增长速度后，放松征收管理。

而近几年内落后地区经济高速增长的可能性较小，且同样存在即使基数较低也不愿意增长过快的状况。

鉴于现行分税体制中存在的上述问题，我们应当从以下几个方面来完善我国的分税制。

一、选择更为合适的分税制模式，健全分税制财政体制世界主要国家多数已采用分税制，各国分税制的具体模式千差万别，但是从国家财政收入的初始分配来看，分税制模式主要可归纳为三类：彻底分税、联邦与地方分权型，以美国为典型；中央地方兼顾型，以德国和曰本为代表；中央集权型，如法国、韩国等。

我国的财税体制应该既能保证中央有较强的宏观控制能力，又能充分调动地方积极性，因此，我国分税制的方向必须是“中央地方兼顾型”的模式。

在经济转型期，我国加强财政的宏观控制能力非常必要，也很紧迫。

在市场经济体制下，如果中央没有足够的财力作后盾，宏观调控将成为一句空话。

如果财政调控经济的能力削弱了，国家必然要赋予国有经济参与调控国民经济的重大任务，那样不利于政企分开，不利于现代企业制度改革。

但是随着经济市场化进程深入，政府的事权又逐步过渡到以地方为主，如各地方的基础设施建设，支柱产业的形成与发展，市场体系的培育，以至于下岗失业人员的安置等，已主要靠地方政府运用自身财力来努力实现。

而且，一般事权以地方为主更有利于提高政府职能效率。

?这就是说，我国的财税体制模式要求财政政策和立法权的高度集中与地方财力使用的高度自治有机结合：税收立法等权限主要集中于中央，税收初始分配上中央占主要部分，而国家财力的最终使用则主要由地方支配，从而表现出“初始财力与事权非对称，最终财力与事权相统一”的双重特征。

从这个意义上说，我国分税制的理想模式应该是非对称分税制，这种分税制模式与较为完善的转移支付体制配套运行，将保证“中央地方兼顾”。

二、统一事权与财权为完善分税制，必须对我国一直坚持的中央财政与地方财政收入划分上的内涵不清的财权与事权统一的原则进行修正。

在进一步明确事权、财权范围的基础上，实现财力使用权与事权的统一，构建中央对地方的转移支付制度，以有效调节地方经济乃至国民经济运行。

长期以来，我国一直在事权模糊的前提下，对中央与地方的财力划分坚持财权与事权统一的原则，这样在实际执行中，中央一旦集中就将出现财权与事权的双重集中，统得过死；一旦放权，又将出现财权与事权的双重断裂，形成中央与地方的分割，调控紊乱，从而陷入统“死”放“乱”的怪圈。

改革以来，我国实行了行政性的简政放权，致使我国中央财政集中程度始终偏低，宏观调控能力弱化。

为此，必须打破财权与事权整体统一的定式，实现财力使用权与事权统一。

事权以地方为主，财权以中央为主，由此形成初次分配中地方财力与事权的不对称，其收支缺口，通过中央对地方转移支付来弥补，从而实现财力使用权与事权统一，并实现中央对地方的有效调控。

在划清事权的基础上，要实现事权的清晰和财权与事权的统一。

要进一步完善省级以下的分税制，赋予地方政府一定的税收权和发债权。

1994年开始执行的分税制改革是不完善的分税制。

第一，它只是在中央和省级两个层次上实行，省级以下的地方政府还没有纳入分税制体系，必须进一步完善。

第二，税收权包括立法权、征收权、减免权等，目前大部分税收权集中在中央政府，与以前“分灶吃饭”的财政体制没有太大的差别，地方政府只是中央税收政策的执行者，对本地的税收权十分有限。

要进一步扩大地方政府的税收权，以便地方政府实现税收手段对本地经济的调控能力；加快建立和健全地方税收制度体系，以实现地方财政收入的合理增长。

第三，对地方财政预算外收支，必须严格约束在合理、适应的范围内；把一部分预算外收支纳入预算内收支；与其让地方政府用收费、摊派等行为实现收入的增加来弥补财政预算的缺口，不如赋予地方政府一定的发债权，实现权利与义务的统一，毕竟乱收费乱摊派是把地方公共产品的负担全部压到当代人身上，而发债则可以实现负担在后来享用地方公共产品居民与当代居民之间的合理分配。

三、完善转移支付制度从资金的流向看，转移支付主要有资金由中央政府向地方政府、地方政府向中央政府间的纵向转移以及同级政府之间的相互横向转移。

我国一向采取单一纵向转移支付，这种模式要均衡地区的公共服务能力，需要中央有强大的可支配财力。

从我国现阶段阶情况看，难以做到这一点。

因此，建立地区间的横向转移支付尤为必要和现实。

要根据转移支付的公平与效率兼顾的原则，从制度层面上，设计一种计算各地应有的财政收入和合理的支出水平的办法并使其公式化，规定资金(包括技术)由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡，以弥补单一纵向转移支付的不足。

另外，要改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区具备一种能够快速发展的能力，推进各地区的协调发展，进而实现综合国力的提高，达到共同富裕的目的。

为了调节地区财力平衡，实现经济的协调发展和各民族各地区的共同富裕，应在中央集中国内大部分财力的前提下，建立规范化的中央对地方的各种补助制度。

具体可包括：(1)一般性补助即税收返还。

必须强调规范化，按照因素法，建立由各种因素（如人口、人均GNP、地区教育水平、地区医疗水平、区域面积等）加权组成的转移支付公式，测定地方财政公共开支的数额。

如果支大于收，由中央财政给予一般性税收返回。

对于一般性税收返还，中央不规定具体用途，由地方政府统筹使用。

应当看到，一个随意性较大的转移支付制度，很容易使财政分权制度长期固定下来，从而不利于发展负责、高效的地方政府，同时还使中央政府与地方政府经常讨价还价，不利于提高财政管理的科学化程度。

(2)专项拨款补助。

这主要是为了有效贯彻中央政府的有关政策，解决经济和社会发展中的特问题设置的，是中央实施宏观调控的有力手段。

总结我国过去专项补助的经验教训，参照市场经济国家的有关做法，专项拨款补助不能随意进行，“撒胡椒面”，具体而言，一要体现国家产业政策的要求，明确重点和专门用途，当前主要是用于重点基础设施建设和建立高新技术产业；二应要求地方有配套资金，以发挥中央财政的资金导向功能，从而增大对有关项目建设的资金投入量；三要加强资金管理，加大项目监督稽查力度，中央的专项补助要纳入地方财政的国有资产经营统一管理，从资金投入使用到项目完成的每一个环节，都要落实责任者，并建立项目专门帐户，专款专用，不得用于平衡地方预算，同时实行项目验收制度，提交资金决算报告或其审计报告。