行政诉讼原告的主体资格

行政诉讼原告的主体资格

李杰王颖

载：《人民司法》（2002年第9期）

关于原告主体资格的法律规定

行政诉讼原告的主体资格，是指什么人可以自己的名义向法院提起诉讼，请求法院审查行政行为并作出相应裁判。只有具备这种资格的人，在其起诉的同时符合其他法定条件（如法院受案范围、诉讼期限等）时，才能够启动行政诉讼程序，而不具备资格的人，则不存在启动诉讼程序的可能性。当然，即使启动诉讼程序也不意味着有起诉资格的人必定胜诉，因为是否胜诉取决于案件的实质内容和实体裁判。

在何种情况下，公民、法人或者其他组织才能够提起行政诉讼？行政诉讼法第二条和第四十一条作了规定。第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于

人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”

对上述规定有不同的理解和解释。许多人仅根据行政诉讼法第二条规定，主张凡是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，都有资格提起行政诉讼。①而“认为”是一种主观认识，这种主观认识标准使得对原告资格的审查形同虚设，显然不符合行政诉讼法的立法原意。另一种观点认为，认为自己的合法权益受到侵犯显然是一种主观认识，如果对这种主观认识不加以必要的限制，可能会导致滥诉，故起诉人对具体行政行为与其合法权益之间存在的联系应负举证责任。对于不能证明的应裁定不予受理，而不再进行实体审查，从而在程序上防止滥诉，有利于提高法院审理行政案件的有效性和经济性，也可以确保行政权的有效行使和行政管理的正常进行。

为了进一步明确原告主体资格问题，最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《解释》）第11条至第18条作了具体规定。《解释》对于原告资格理论有所发展，主要表现之一就是将“有法律上利害关系”这一概念作了扩大解释，将相邻权人和公平竞争权人、与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系的人、在复议程序中被追加为第三人的人、要求主管机关追究加害人法律责任的人、与撤销和变更行为有法律上利害关系的人，都视为与被诉的具体行为有法律上的利害关系的人。②其中第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”

这一条规定，是《解释》对行政诉讼原告主体资格的概括性规定，在司法实践中一般作为判断原告有无主体资格的主要依据。

本文重点探讨的正是这一规定，而不是原告主体资格的其他问题。

有法律上的利害关系，这是原告主体资格的本质特征，是《解释》对实践经验的高度概括，对于指导法官判断原告资格具体十分重大的影响。但对于这一概念应如何理解，以及在具体案件中如何判断有无法律上的利害关系，又成为一个新的课题。最高法院行政审判庭庭长江必新将其概括为“公民、法人或者其他组织能够证明自己与被诉的行政行为具有其他公民、法人或其他组织不具有的特别的利害关系”。③这一概括有很大的参考价值，但实践中仍然感到难以理解和把握“法律上利害关系”这一概念的内涵。

《解释》关于受案范围的排除条款，即第1条第2款第（6）项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，笔者认为可以说是一个关于原告主体资格问题的排除规定，可以帮助我们更好地理解和把握什么是法律上的利害关系。从上述规定能够反推出一个结论：对当事人权利义务产生了实际影响即为有法律上利害关系。判断原告有无主体资格，可以从被诉的具体行政行为对当事人的合法权益是否产生了实际的影响来判断。如果产生了实际影响，就有主体资格；反之，就无主体资格。

但是，有无法律上利害关系毕竟不能等同于有无实际影响，因此，对有法律上利害关系必须作进一步的考察、论证。为此，有必要对国外关于行政诉讼原告主体资格的做法进行分析研究，并取其所长为我所用。

国外行政诉讼原告资格的法律规定

（一）美国。美国在原告诉讼资格问题上的做法很有借鉴价值。④美国宪法和法律对原告资格均作出了规定。美国宪法虽没有对起诉资格作出正面、具体的表述，但通过对司法权的限定，规定了原告资格的基本原则。宪法第3条规定法院只能对构成“案件”和“争端”的问题行使司法权，当原告受到事实损害时，其申诉才会构成“案件”和“争端”。要求损害是现实的，即损害已经发生或者发生的可能性极大；损害是特定的，只是一个人或一部分人受到损害；同时损害和行为之间存在因果关系。联邦程序法第702节对原告资格表述为：“任何人由于机关的行为而受到不法的侵害，或者在某一有关法律意义内的不利影响或侵害时，有权对该行为请求司法审查。”通过判例的发展，该规定得到重新解释，将单一的事实损害标准发展为事实损害标准和利益标准并存。但各州对标准的掌握并不统一，大部分州采用事实损害标准。

单一的事实损害标准，即只有在原告事实上受到行政机关的决定侵害时，原告才具体起诉资格。如果行政机关的决定没有产生损害，或者只是可能产生不利的结果，即使当事人对这个决定不满意也不构成一个案件，没有起诉资格。事实上受到损害是宪法要求的原告起诉资格。事实上的损害一是要具有现实性和特定性。现实性是指损害已经发生或者可能性极大，特定性是指损害必须是特定的损害，只是一个人或一部分人受到损害，而不是抽象的损害；二是要损害和行政行为之间存在因果关系。所谓利益标准，是指当事人的利益只要有可能处在法律规定或调整的利益

范围以内，在这种利益受到侵害时，就可请求司法保护。这一标准扩大了当事人的起诉资格，当事人所主张的利益只要有可能处于法律保护或者调整的利益范围以内，就有起诉资格。

从美国的这一做法中，我们至少可以借鉴下几点：原告主体资格问题与一国司法审查制度的范围和强度有很大关系；事实上的损害与我们通常说的不利影响有很大的相似性，有不利影响就有起诉资格，没有不利就没有起诉资格。

（二）日本。日本1962年制度的行政案件诉讼法将行政诉讼分为4种，以撤销诉讼为代表类型。该法颁布之前，权利毁损是原告资格的要件。该法第9条将原告界定为“具有法律上的利益者，”该标准“在某种意义上是以利益侵害为要件的……既然是利用裁判制度，只要没有特别规定，当然要求原告具有裁判性保护的必要性。”⑤最高法院在新泻空港诉讼的判决中，将“具有法律上的利益者”进一步解释为：“由于该行政处分自己的权利或者法律上保护的利益受到侵害或者具有必然被分割的危险者。”⑥可见，日本关于原告资格问题，强调“能够提起撤销诉讼者，必须是与行政处分的撤销有法律上的利益”者。⑦一般认为，接受不利行政处分的行政相对人与行政厅之间存在着直接不利的权利义务关系，因此，当然具有就该行政行为进行争讼的法律上的利益。虽然形式上不是行政处分的相对人，但是，只要实质上处于可以被看作当事人的地位者，也同样具有法律上的利益，具有原告资格。何为法律上的利益？通说认为是指实定法所保护的利益，有无利益要通过对实定法的宗旨和目的进行解释来决定。有的学者则认为，诉的利益之认定，不应该由实定法的解释来决定，而应该根