浅谈分税制改革与土地财权

浅谈分税制改革与土地财权

1994年的分税制改革挽救了当时垂危的中央财政，改变了“弱中央”的状态，是一场具有深刻意义的改革，搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架。

“必须看到，该体制为种种条件所制约，带有过渡色彩，留下不少问题。随着时间推移，这些问题趋于明朗化，对地方财政运转的不良影响日渐突出。”贾康教授这样说。我们也可以看到，分税制渐渐显出它的力不从心，甚至是某些弊端。比如对地方财政运转的不良影响，比如转移支付制度的不规范和随之而来的乡镇财政困窘，比如在当前过多的政府层级下地方与中央之间事权与财权的博弈……而1998 年住房市场化改革以来，中国城镇住房市场持续高速发展，住房价格持续上涨，中国城镇房价的持续快速上涨成为政府和学者关注的焦点，对其解释也很多，包括房地产业结构，政府的房地产调控政策，政府垄断土地供给等，但究其根本原因，那就是1994 年分税制改革带来的财政集权效应。

1994 年的分税制改革将“财权上移、事权留置”，导致地方政府的财权和事权不匹配。如中央财政收入占预算内财政收入的比例从1993年的2210%上升到了2004年的5419%,而地方财政收入占预算内财政收入的比例则相应下降,由1993年的7810%下降到了2004年的4511%。与此相对应的是,分税制改革后中央与地方财政支出格局并没有发生太大的改变,1994年以后地政府财政支出占预算内财政支出的比重仍然维持在改革前的70%左右,而中央政府财政支出比重则仍稳定在30%左右。表明分税制改革后财政收入在更多地集中于中央政府的同时,财政支出负担却仍然留给了地方政府。

改革开放以来中央政府下放给地方政府的一些财政支出项目,如社会保险支

出(包括退休养老金、失业救济、困难补助和最低生活保障)的规模日益增大。在其他国家,社会保障和救济几乎总是由中央政府提供,教育和医疗是中央和省级政府的责任，而不是基层的政府超负荷负担。

地方政府为了缓解财政困难而产生了对房地产业的过度依赖，以各种方式推高房价，增加建筑业税和房地产税，增加地方财政收入。地方政府相对中央政府

的支出负担越重，则其越可能通过土地财政获取收入。

我看到这样的一篇文章分析分税制改革切断了财政收入与支出的联系,使得地方政府面临着沉重的财政负担,从而导致了其普遍加强了对金融信贷行为的干预,加强对金融部门信贷资金流向的干预来保证地方经济的发展和正常履行政府职能。这在金融信贷方面也促使了房地产的过热开展。

实行分税制是世界上许多国家的普遍做法，其存在一定是有其合理性。中国分税制改革出现了这些种种弊端，很大原因是当时改革不够完善，一些相应的制度没有跟上，一项特定制度安排的变迁,将会引起其他相关制度安排的不均衡，所以，将分税制和政府制度、房地产政策等纳入统一框架内修改完善，应是解决问题的一个有效途径。