论美国政府危机管理机制及对我国的借鉴

辽 宁 警 专 学 报

ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＬＩＡＯＮＩＮＧ　ＰＯＬＩＣＥ　ＡＣＡＤＥＭＹ２０１０　年　３　月

第　２　期（总第　６０　期）Ｆｅｂ．２０１０Ｎｏ．２（Ｓｕｍ．６０）

论美国政府危机管理机制及对我国的借鉴

赫凛冽

（辽宁警官高等专科学校 基础部，辽宁 大连 １１６０３６）

摘 要：　多年以来，危机管理问题一直是国际社会公共治安领域研究的热点和焦点问题。而作为世界第一强国

的美国，又一直处于各种危机的前沿。美国在处理各种危机事件中，积累了很多经验，并逐渐形成了一套成熟的模式。文章试针对美国对恐怖袭击应急对策、对公共卫生突发事件应急对策以及对自然灾害应急对策予以论述，以期引起国内有关人士的重视；并借鉴美国应对危机的措施，提出了我国危机管理的建议。

关键词：　美国；危机管理；对策；机制；借鉴

中图分类号： Ｄ６３１．４３ 文献标识码： Ａ 文章编号：１００８－５３７８（　２０１０　）０２－　００２９　－　０４

收稿日期：２００９　－　１２　－　２４

作者简介：赫凛冽（１９６５　—），女，辽宁葫芦岛人，副教授，学士。

政府危机管理主要是指政府在危机的产生、发展过程中，为减轻、消除危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策。危机事件演变迅速，无论是产生的原因、事态发展的结果，还是事件变化的影响因素都具有较高的不确定性，应对危机一直受到世界各国的高度重视。为了最大限度地限制和避免公共紧急状态给公众的生命和财产、政府正常的管理活动和社会秩序造成危害，各国政府都采取了相应的措施和对策来处理与共公紧急状态有关的危机事件。主要措施包括两个方面：一是制定相关的法律、法规，统一规定政府在处理危机事件中的职权和责任、确定依法应对紧急状态的原则；二是建立有效的政府对危机的预警和快速反应机制，最大限度地减少由于公共紧急状态给公众生命财产所造成的损失和给正常的社会秩序造成的巨大破坏。近年来，各国政府都制定了危机管理计划和程序以及对危机采取的宏观战略防范与微观应对机制。作为世界第一强国，各种危机事件是对美国政府及其危机管理机构的重大挑战。美国在应对各种危机的过程中，逐渐形成了一套成熟的模式。“它山之石，可以攻玉。”了解国外的经验，对我国应对危机具有一定的借鉴意义。

一、美国对恐怖袭击的应急对策

发生于２００１年的“９・１１”事件，不仅给美国人民的生命财产和社会经济造成了巨大损失，而且使其国家危机管理机构面临重大考验。在对这次突发事件的处理中，美国危机管理模式充分表现出了有条不紊的特点，美国的危机管理体系和快速反应机制在人员救助、社会稳定、防范新一轮恐怖袭击以及恢复正常社会和经济生活等方面起到了重要作用。２００１年９月

１１日９时３０分，美国总统布什在世界贸易中心大厦遭到第一次撞击４５分钟后发表了电视直播讲话，较好地起到了稳定民心与军心的作用。与此同时，政府采取了“关闭整个联邦政府、关闭国内机场、证券市场无限期休市”等措施。此前，白宫安保人员以最快速度将切尼、赖斯等人护送至白宫地下掩体办公。同时，国防部长拉姆斯菲尔德立即命令全国战备提高到“防卫三级”，立即启动联邦应急计划，协调２８个联邦机构以及美国红十字会的行动，协助地方政府与州政府应对国家紧急灾难；命令空中指挥机立即升空，同时派出战斗机为总统专机“空军一号”护航。交通部长则紧急指示联邦航空局命令所有在空中的飞机降落，避免民航飞机继续被恐怖分子用作武器。此外，在“９・１１”袭击发生数小时后，布什政府就根据“政府持续运作计划”成立了一个“影子政府”，以确保在华盛顿遭到致命袭击后美国政府能够继续运作。根据联邦应急计划，布什总统还命令发放联邦救灾物资，明确交运急救物资至灾区的程序和职责。

为防止再一次遭受恐怖袭击、保证美国政府和人民的安全，美国政府在“９・１１”之后，采取了一系列措施，进一步完善了危机管理机制。

第一，布什总统于２００１年９月１５日宣布成立了国土安全办公室（２００２年６月升格为国土安全部），提出构建情报分析与基础设施维护处、实施了国土安全咨询系统、部署了反恐怖机制防范恐怖袭击、加强了基础设施安全维护等，目的是为了分析情报并阻止恐怖袭击、保障国家和边境安全。

第二，为了防止恐怖分子在本国本土的隐藏和袭击，美国政府加大了情报搜集的力度，深挖和缉捕恐

辽宁警专学报 ２０１０　年第２期

怖犯罪嫌疑人、破坏和切断恐怖犯罪嫌疑人的经济来源、积极追捕国外漏网的恐怖犯罪嫌疑人，将一切恐怖袭击扼杀在摇篮之中。

第三，通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，先后制定了多部专门针对恐怖袭击的法律法规，建立了以国家安全法、全国紧急状态法与灾难和紧急事件援助法案为核心的危机应对法律体系。２００５年１月，美国重新构建危机管理机制，制定了新的国家应急反应计划。根据该计划，美国将设立一个永久性的国土安全行动中心，作为最主要的国家级多机构协调中心。国家应急反应计划将利用国家紧急事件管理系统，协调各部门，简化情报机构情报共享，建立了标准化的培训、组织和通信程序，训练防范恐怖袭击，明确了各州在反恐中的职权和领导责任。美国近年的反恐实践证明，将危机管理纳入法制化的轨道，有利于保证突发事件应急措施的正当性和高效性。

第四，制定防御计划，防患于未然。为防御毁灭性恐怖袭击、加强国土安全保护，美国政府大力加强了核武器检测及管制措施，增加了经费研制生化武器、放射性武器、核武器的反制措施，同时积极改进化学毒剂检测及污染消除技术、建立国土安全实验室网络，并鼓励民间组织独立进行科技研究分析。此外，将美国的安全分为５个等级，从低到高由绿色、蓝色、黄色、橙色和红色显示危险程度。

第五，大力加强国际合作，运用科技手段加强边境安全，防止恐怖犯罪嫌疑人偷渡及不法入境；强化国际反恐执法合作，协助外国政府对抗恐怖犯罪。

二、美国对公共卫生突发事件的应急对策

美国对突发公共卫生事件应急体系的建立和加强，是在反生物恐怖、保障国家安全的背景下完成的。因此，体系完整、资源优良。它的应急对策呈现以下特点。

（一）预警及时，反应迅速

美国公共卫生危机管理体系以美国疾病控制和预防中心ＣＤＣ（Ｃｅｎｔｅｒｓ　ｆｏｒ　Ｄｉｓｅａｓｅ　Ｃｏｎｔｒｏｌ　ａｎｄ　Ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ）为核心，构筑了强大的公共卫生防护网，其强有力和灵活的公共卫生基础设施是任何疾病的最佳防御。这个网络其中一个最重要的功能是在疾病爆发早期及时发现并发出预警。２００９年年初，墨西哥首先爆发了甲型Ｈ１Ｎ１流感疫情。美国地理位置离墨西哥较近且人口众多、流动频繁，是最易受甲流疫情感染的国家和地区。因此，疫情刚一爆发，总统奥巴马就宣布美国进入甲型Ｈ１Ｎ１流感全国紧急状态。美国ＣＤＣ向全美医院和医生发出甲型Ｈ１Ｎ１流感警告与防治指导方案，并向美国各地区卫生部门发出了加强对甲流监控的工作指导守则。政府卫生官员每周至少举行一到两次电话新闻发布会，向公众通报全球和美国的甲流疫情及防治进展；各大媒体网站也可直通该中心的网址，网上不仅公开甲流病毒最新情况，并以问答方式向公众解疑，透明度极高。同时，美国各政府部门和各级地方卫生机构互通情况，并及时与世界卫生组织交流信息，以使民众能及时知道疾病的传播态势。可以说美国应对甲型Ｈ１Ｎ１流感的基本国策是在个人、企业和政府等各个层面做好了充分准备，增强了整体应对能力。

（二）体系完整，协调作战

为了抵御化学生物武器的袭击，美国在过去两年多时间内投入了大量资金和资源构建了原本已经比较健全的公共医疗卫生防疫系统，各大医院都备有应付生化武器袭击的方案和紧急疏散、隔离人群的场所；不少医院之间也早已联网，彼此传递信息。这些预先准备好的资源设施，使医院和医疗中心在面对甲流病毒时，可以有备无患。各地区也建立了传染病监视系统，如每隔２４小时，波士顿的卫生官员可以接到该市１１个地区急症病房的病例统计数据，有效掌握传染病的最新情况。如果某种传染病人数超过正常发病率，卫生官员就会立即开始调查，并向当地政府和州一级健康部门通报。一些医院平时根据市场需要运行，同时不断进行传染病防治能力的训练，一旦出现疫情，在政府要求的时间内可以马上转换为应急医院。面对公共卫生突发事件，国家灾难医疗救护体系发挥了很大的作用。美国国防部、退伍军人部、卫生部和联邦紧急事件管理机构共同成立了国家灾难医疗救护体系，该体系主要为增强紧急状态下现有州和地方的医疗应对能力，通过由专业医护人员和非专业人员组成的民间组织组成重大灾难医疗救护队，在紧急事件发生时，当联邦和其他资源可以使用之前，能够对当地医疗救助能力进行补充。ＣＤＣ还将来自其他组织对抗疾病的研究信息共享，以确保各研究机构能取长补短。在公共卫生管理体系中其他政府提供的援助包括：技术支持、人手协助以及财政方面的支援。技术支持可能会涉及实验室试验，以及ＣＤＣ的医学专家的调用；当地方医疗机构缺少足够医疗人手去应对突发疾病时，ＣＤＣ会为他们派出其职员协助。同时，联邦政府还会为那些没有足够财力去应对突发疾病的州或地区提供资助。

（三）医护人员专业素质高，科研实力雄厚

美国对于从事医疗服务的医护人员一向要求严格，每年政府支出大笔经费用于培训从业人员，从而进一步提高了医护人员的专业素质、保证了医疗服务的整体水平。同时，面对不断出现的一些新疾病、新问题，美国政府加大科研力度，不断提升整体医疗水平。例如，在ＣＤＣ的众多研究工作中，最著名的是实验室研究。ＣＤＣ和世界卫生组织以及世界上许多其他实验室一道，在甲流流行初期即确定了甲流的致病