公共行政的精神

乔治·弗雷德里克森与《公共行政的精神》

一、作者简介

乔治·弗雷德里克森（H。George Frederickson），美国当代著名行政学家，以公共行政价值和行政精神研究而著称。1959年，弗雷德里克森在杨柏翰大学（Brigham University）获得学士学位，专业主攻政治学、会计；1961年，在加利福尼亚大学获得公共行政学硕士学位；1967年，在南加州大学获得博士学位，主攻公共行政学、公共财政学、政治学及其研究方法。乔治·弗雷德里克森自1987年起出任堪萨斯大学埃德温·斯滕尼特聘教授之职。此前，他曾担任切尼和斯波卡尼的东华盛顿大学（East Washington University）校长长达十年，同时担任密苏里大学（University of Missouri）公共与社区服务学院院长，印第安纳大学公共与环境事务学院副院长。他曾经在马里兰大学（University of Maryland）、南加州大学、锡拉丘兹大学（Syracuse University）、北卡罗来纳大学（ University of North Carolina）任教。他获得过的学术奖励有：1990年美国公共行政学会和公共行政与公共事务学院全美联合会共同颁发的特别研究奖，1992年美国公共行政学会颁发的德怀特·沃尔多奖，1990年美国政治学会颁发的约翰·高斯奖。乔治·弗雷德里克森的著作有《新公共行政》、《公共行政与社会公平》、《走向公共行政的公共理论》、《公共行政理论入门》、《公共管理的伦理》、《公共行政的精神》等。

《公共行政的精神》，[美] 乔治·弗雷德里克森（H.George Frederickson）著，张成福等译，北京：中国人民大学出版社，2003

二、主要思想评述

（一）背景介绍

20世纪60年代，世界格局动荡，随着工业化和城市化的不断推进，为了解决出现的新的问题，人们的思想趋向寻求变革。公共行政作为处理社会问题和进行社会管理的科学，当然也不例外地寻求着变革和新的治理之道。这时，很多公共行政学家开始反思以往的传统公共行政并进行批判，倡导新公共行政。新公共行政主要特征是：一是主张入世的公共行政；二是采用后逻辑实证主义；三是公共行政要适应动荡的环境；四是发展新型的组织形态；五是建立受益者导向的公共行政。（译者前言P2）乔治·弗雷德里克森就是新公共行政思想潮流的一位学者，而《公共行政的精髓》也是新公共行政的一部重要著作，它从美国公共行政的现实亟待解决的问题出发，从价值层面反思公共行政的趋向，例如如何有效和平等地管理社会，公共行政应该更加关注信念、价值和习惯问题。例如，在民主环境下，公共管理者应最终向公民负责；无论在理论还是在实践上，公共行政都要坚持对公平和平等的承诺；公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。（译者前言P7）（二）主要思想评述

作者在导言中向我们介绍了公共行政的含义，让我们重新理解了什么是公共和什么是公共行政。公共行政除了需要关注效率和经济之外，更重要的是要关注社会正义，即“要使社会公平成为公共行政的精神”。在此基础上，全书分为三个部分（1-3章治理、政治与公共，4-6章公正的问题，7-11章公共行政中的伦理、公民精神和乐善好施）论述了公共行政的精神，向我们展示了什么才是真正的公共行政的精神支柱。

1.治理、政治和公共

（1）公共行政中“公共”的界定

作者开篇引用戴维·马修斯的话，“政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。公共与政府的不同之处在于，公众之间的政治关系式横向的（人与人之间的关系），而在政府，这种政治关系则通常是一种垂直关系（从权威到下级的关系）”，（P17）向我们阐释了“政府”与“公共”的区别，指出在公共行政领域，“政府”不能代替“公共”，因为公共包含着很崇高的理念，如公民责任、公民精神、公共利益、公共产品、公共意愿等。

为了更加清楚地阐述“公共”的含义，作者向我们介绍了公共行政中公共的一般性理论，并做了比较：①公共是利益集团（多元主义的观点），多元主义者主张政治上的讨价还价和妥协。利益集团的多元主义理论与实践，与公共行政的公共理念之间的差异，并不在于主张集权还是主张分权，不在于主张权力的分散还是主张权力的集中，更不在于主张政治上的讨价还价还是主张行政专才，二者之间的根本差异在于对公共利益持截然不同的观点，公共行政的公共理念主张，普遍的公共利益大于私人利益的总和。现代公共行政的理论认为存在着一种普遍的公共利益，公共行政所要追求的正是这样的利益。（P30）②公共使理性选择者（公共选择的观点），这种功利主义的观点追求的是个人的利益、自我快乐和幸福，并不关注社会的价值和观念（伦理、更大的善或公共利益的可能性）。（P31）作为一种描述性伦理，这种观念并不完全正确，因为它并未反映公共选择的全貌；公共选择观点的第二个缺点是对公共官员的意图持玩世不恭的犬儒主义态度。与多元主义的观点一样，公共选择的观点对社会的弱势群体漠不关心。（P32-33）③公共是被代表者（立法的观点），主张民主政府行使间接民主，公众授权国会、州立法机构、县委员会、市议会、学校董事会，让他们代表自己的利益，并且为自己的利益而行事，公众选举出来的代表是唯一能够明确地表达公众观点的人。但作者认为这个观点有一些问题：如果公众只能通过有限的方式行使自己的公民权，而且如果公众除了行使自己的公民权之外，对公共事务漠不关心，那么何不把公共事务交给只能在最低限度上反映公众意愿的政府去做？（P34）④公共是顾客（服务提供的观点），它将公众视为顾客，强调公共服务的顾客导向。它明显强化了公共服务人员在政治体系中的地位，忽视了服务选民的一面。（P36）⑤公共是公民，它强调公民精神，它的优点在于，认识到通过大家共同关心共同的利益，有强化和崇尚公共精神的潜能。它的缺点在于，它没能认识到公共问题的复杂性，没有认识到专业知识和领导的关键作用，没有认识到激励公众参与的问题。（P38）

在比较了上述五种公共行政中公共的一般性理论之后，作者指出公共行政的公共理论的构成要件：宪法、品德崇高的公民、对集体的和非集体的公共的回应、乐善好施与爱心。因为公共管理者的基本的道德责任就是成为立国价值的保护者和保证人，宪法是稳固的前提；培育品德崇高的公民是公务员的责任，而品德崇高的公民应尊重、关心和爱护公共服务；公共行政不仅仅要致力于效率和经济，而且要致力于社会的公平；政府的目的就是把政体价值的保护范围扩大到所有的公民，拥有一种建立在乐善好施基础上的公共的观念，是公共行政的目的。（P39-42）以此为基础，作者提出了一种有说服力的公共理论，它应包括四个概念：陌生人之间的交往；解决公共空间和公共关系问题；非人情化关系的有效性；发展当代相互依存的公共关系。（P43）

（2）公共行政的政治背景

德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）说：“要理解政治理论，就必须要理解它所建构与其上的那些现实环境和意识形态框架。”影响公共行政的首要因素，也是最重要的因素，乃是政治。欲理解和培养公共行政之精神，便必须懂得政治，理解政治，了解政治的局限性。（P48）作者在分析和比较了美国政治的表现形式之后：立法政治、行政首长政治、利益集团政治、媒体政治以及代理的政府政治，秉承汉密尔顿传统的政治理论，提出政治背景下的公共管理