训政时期(1928—1937)国民党党治体制：法理模式与实际运作的断裂

训政时期（1928—1937）国民党党治体制：法理模式与实际运作的断裂

作者：周文星

来源：《法制与社会》2013年第13期

摘要南京国民政府训政初期，国民党党治体制的法理模式并未在实际运作过程中得到较好的贯彻或体现，两者呈现出断裂的势态。究其主要原因，是其时胡蒋两派为争夺国民党最高领导权而展开的“党军之争”较量所致。从一定程度上说，国民党训政时期党权与军权的权利互动关系体现了国民党党治法理模式与实际运作间关系演变的逻辑。

关键词训政时期国民党党治党权军权党军之争

作者简介：周文星，武汉大学政治与公共管理学院2012级国际关系学硕士研究生，主要学习和研究中国政府政治、软实力、大国外交与中美关系。

中图分类号：D601文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-140-02

作为中国历史上的第一个党治政权，中国国民党将党治在中国做了历史性的尝试并在中国实行“以党治国”的党治体制达数十载。国民党在中国大陆的政权和统治虽已土崩瓦解，但不可否认的是，国民党的党治理念及政治思想等仍具有重大的现实意义与价值。概是如此，对于国民党政权及其相关问题的研究，时至今日学界已进行或仍在进行大量深入的研究工作。然而，对于党治体制与“党军之争”间的关系问题，目前学界尚未见到相关的研究著作。笔者通过考察与分析发现：国民党训政初期，“党军之争”而引起的此消彼长的权利互动关系，体现了国民党党治法理模式与实际运作间关系演变的逻辑。

一、党治体制的历史嬗变：从孙中山到胡汉民

国民党党治体制的形成、发展到实际运作，整个过程并非一蹴而就，而是经历了曲折的发展历程。从党治体制的历史演变脉络可以看出，国民党党治体制基本开始于孙中山时期，经历广州和武汉时期，再到南京国民政府胡汉民党治体制的设计运用。通过胡汉民在南京政府的实践与发展，党治体制更趋于充实与成熟。

（一）国民党党治理念溯源：孙中山的党治思想

孙中山的党治思想是在他不断革命的实践中逐渐完善和形成的。关于孙中山的党治思想研究，学界已进行了相当的论述与研究，故不赘述。但其中几点，尤其对后来国民党党治体制的最终形成产生重大影响的理念，仍有必要提及。第一，“以党治国”当以国民党的“主义”治国，“并进一步强化其…独占性、排他性、统一性、支配性‟，形成一党独尊的政治文化形态。”这一

点成为胡汉民日后在南京国民政权党治设置的法理依据来源。同时，在“约法之争”中，胡氏还用作总理遗教与蒋介石进行辩护抗争。第二，实行权利高度集中的党魁集权制。这为蒋氏后来的军治独裁提供了合法性。第三是孙党治思想中关于“党军”的建设。孙虽引入苏俄建军经验建立了一支战斗力强的现代型军队，但蒋介石最后却凭借这支黄埔系“党军”反噬了孙中山苦心建立、改组的国民党政权。

（二）国民党党治体制形成：胡汉民的党治体制设计

孙中山最先提倡“以党治国”，而胡汉民将其付诸实践并丰富了党治理论。胡汉民的训政思想是在其时特定的历史条件下提出的，胡汉民的党治理念主要体现在当时由他一手起草设计的“《训政纲领》、《训政大纲提案说明书》以及《国民政府组织法》等文件”。概而言之，胡汉民的党治思想及其表现主要有：在训政时期确立了一党专政并形成了在中央层级以党控政、地方层面党政分治的党政关系；设立了一条中央政治委员会“以党治政”的制度化管道以及一条通过党的中央领导人兼任政军要职来控制政府与军队的非制度化党治输入管道；国民党代行政权，政府由国民党产生，党中央掌握着政府的人事任命大权等。从胡汉民对南京国民政府政治体制的设置来看，国民党在法律形式上享有一党独大最高权威，党权在法理上已处最高权利地位。然而从南京国民政府的政治体制设置就不难察觉，党军之间早已隐藏冲突，而冲突的公开化与激烈化只是时间的早晚而已。

二、“党军之争”：从“以党治国”到“以军治国”

（一）“党军”博弈：党权低落与军权膨胀

国民党党权与军权在各个历史时段的关系和地位是不一样的，有学者认为：1924-1926年为党权支配军权时期；1927-1931年为党权与军权对抗分裂时期；1931年以后则为军权控制党权时期。党权与军权两者的关系之所以不断演变直至易位，是由当时革命赋予两者不同的历史作用从而引起其地位的轻重变化导致。最初“党军”之间的博弈可从胡汉民在南京政权政治体制的设置以及在具体的政治操作层面上可以窥得一二。“为防止军权溢过界，胡汉民特别注重厘清党、政、军关系。”从胡汉民一手设计的国民党党治体制模式尤其是权力制衡与集体领导以及一党专政体制都不难发现，其主要的目的之一就是“以党权来限制北伐以来过于膨胀的军权，其实质是防止权力集中在军事强人蒋介石手里”。连续的战事使“以党治军”已不再实际。党权与军权终于在斗争的长期积累下，最后以“约法之争”骤然激烈化与公开化。

训政初期，胡汉民与蒋介石之间就党政军三者关系问题发生过几次争斗，斗争过程中两人都时有让步妥协。但随着中原大战胜利之声传来之时，蒋氏终于转欲望为行动，希望通过合法选举顺利当选为军事独裁大总统。这意味着胡之前的努力都将付诸东流，因此胡竭力反对并以总理遗教来加以辩护。“约法之争”就是民主合议制与独裁制之争。蒋介石认为，“胡汉民固守自己的…以党治国‟理念，实际上已成为蒋介石通向个人独裁道路的绊脚石”。1931年2月28日，蒋介石将国民党元老胡汉民软禁扣押，这就是著名的“汤山事件”。在蒋氏的操纵下，《中华民国训政时期约法》于5月在国民议会顺利获得了通过。该《约法》是中华民国训政时期蒋

氏为使国民党一党专政与个人独裁统治合法化而制定的具有宪法性质的文件。“汤山事件”之后，蒋介石终于顺利实现了从“以党治政”到“以军控党”的转变。胡蒋之间这场持久的“党军之争”最终以蒋氏的军权与“人治”完胜了胡汉民的党权与“法治”收场。

（二）“以党治国”到“以军治国”：党治法理模式与实际运作的断裂及表现

《中华民国训政时期约法》颁布施行以后，蒋介石从此开始了他的一党专制与个人独裁之路。事实上，蒋介石一直没有放弃形式上的“以党治国”，而是一面声称“以党治国”，一面实行“以军治党”、“以军治国”。对于这样的政党所确立的党治国家模式，是否能够落实到地方层面，或者落实的程度不禁让人满生怀疑。经过考察和研究，训政初期尤其是三十年代以后国民党党治法理模式与实际运作状态是断裂的，可以从其时中常会与中政会、党治与军治、党政关系等三个方面以及法理与实际层面两个维度进行探讨。

首先，从中政会与中常会的职能演变看其法理地位与实际地位的脱节。中央政治委员会在南京政府训政时期法理上集国家立法、最高决策和人事大权于一体。中政会成为南京政权“以党治政”的制度化管道，在法理上实现其对国家政治的全面垄断和绝对控制”。由于中常会主管党务，而中政会主管政治，在蒋介石“抑党抬军”和“抑党抬政”的政策驱使下，“…党事‟相对于军政而言，日益无足轻重”。随着胡蒋“党军之争”日趋激烈，两者的法理权威和实际地位状态相应地发生演变：从最初的正常运转逐渐发展到“藕断丝连”，然后到胡汉民下野后蒋氏军权权倾一时时期的完全断裂状态。

其次，从到底是党治还是军治来看国民党党治模式的法理与实际状况的契合度。在法理与形式上，训政初期“国民党的党政双轨从中央一直铺设到县以下基层社会”。然而，“实际上，大多数地方政权的主控者不是党人，而是军人”。这可从当时各省份主席的出身背景可以得到比较清晰的结论：主政领导人“十之八九是武人”。而这恰恰是蒋介石军治理念实践的结果，即“以军治党”、“以军治国”，军权凌驾于党权之上，军治实质上取代了党治。

最后，从党政关系来看党治在地方层级的运作，以考察其法理状态与实际状况的断裂。国民党在训政时期，中央层级实行以党治政，地方层级则实行党政分治制衡。在中央层级党权处于权威地位；而地方层级的党权的职能地位呈现出各异的态势。南京国民政府虽实行“以党治国”，但地方党部却不得干预地方行政。这一大大降低国民党权的党政关系体制设置，势必会遭受地方层级各个党部反对。在与政府的斗争中，地方党部受到了中央党部的指责与打压。在这种党政关系的指导下，国民党的党治基础被逐渐削弱，党权被漠视。“实践中的…党国‟体制逐渐与初期政治理论脱节……演绎出了…党弱政强‟、…党弱军强‟的基本特点。到三十年代以后，“党治在地方层级近似一种虚拟状态”。

三、结论

“成也北伐，败也北伐”，是北伐战争让国民党形式上统一全国，也是北伐战争使得军权强势崛起。随着蒋氏军事力量的崛起和作用的凸显，党权与军权双方的斗争也逐渐深入，党治法