城市规划中公共利益的表现形式

2.5 代表公共物品
公共物品的概念是由马斯格雷夫(Musgrave，1969)提出，其特性是一个人对此物品消费 并不会减损其他人从同样的物品中同时所获得的好处。同时，如果将特定的个体排除在公共 物品的消费，或公共物品现有产出的使用之外也许是不可能的，或至少将付出很大的代价。 也就是说，公共物品具有非竞争性(non-riva1)和非排他性(non-etclud ability)。因此，市场无 法实现公共物品的有效供给而不得不由国家或代表国家的政府作为供应者。因此，提供公共 物品是公共利益重要属性。
1 引言
城市规划一直被当作公共利益的代表，但究竟什么是公共利益，似乎是一个不言自明的 问题，好像对这个如公理一样的简单命题没有必要进行解释和论述。导致这一问题存在两方 面的原因：其一，大家觉得这个问题非常明晰，已经形成了共识，没有必要再进行讨论。其 二，这个问题还没有超出传统的惯性，没有必要按照现今的形势给予重新的解释。一般认为， 个体利益的相对方就是公共利益，例如国防安全、社会安定、经济繁荣、环境美化、生态保 护等，当然，城市规划也不例外。公共利益界定的“泛化”，容易导致内涵与外延不清。如果 笼统地理解，繁荣经济是实现公共利益的途径之一，但是从城市规划角度看，城市中个体的 经济活动却不一定都代表公共利益；强化社会治安代表公共利益，但从城市规划角度看，社 区过分的隔离却不一定代表公共利益，等等。对公共利益模糊的理解，容易使城市规划受到 困扰，不少情况下，一些人明明为了一定的商业目的，却打着维护公共利益的旗号，导致在 社会舆论中，城市规划常常处于被动地位，“城市规划代表公共利益”的制度作用受到冲击。
3 城市规划中公共利益的表现形式
城市土地具有价值，土地价值随着土地使用转移到所有者或使用者手中。城市土地承载 的利益包括三方面：第一是经济利益。土地使用者通过获得土地使用权进行开发建设从而获 得经济回报；第二是法律权益。由于土地和空间的使用具有唯一性和排他性，一旦某个使用 者占据了其使用权就将其他使用者排除在外，并因此决定了与土地相关的一系列其他权益的 归属；第三是社会价值。拥有良好区位土地（如城市河滨或海滨地段）使用权和开发权不仅 是经济地位的象征而且也是社会权力和地位的象征。
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文物埋藏区的具体位置和界线。
范围、保护管制。保护历史文化资源。
（6）生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施。 （6）保护城市生态，防止环境污染。
（7）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向； （7）保障城市安全，对综合防灾设施
城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害 管制。
防护规定。
2.4 适用一定范围
对于不同的对象而言，整体利益的“整体”所指是完全不一样的，必须有明确的范围界 定。这个“整体”可以是很大的群体，也可以是很小的团体。例如，对城市而言，论及总体布 局、基础设施系统、生态环境时，涉及到公共利益的群体指全体市民；论及某个城市地区（如 居住区）基础设施、公园绿地规划时，涉及到的公共利益群体是指局部地区的居民；论及某 个地段的规划问题时，涉及到的公共利益群体是指该地段的居民以及与该地段有密切关联的 居民。范围不同，公共利益也不一样，有国家利益、地方利益、部门利益、集体利益之分。
2.2 体现大多数共同利益
公共利益是大家共同的利益。这里出现两种可能：第一，大家的利益一致时，情况很 简单，大家的利益等于公共利益。只要维护了大家的利益也就维护了公共利益。例如，在城 市规划中涉及到城市经济和社会发展的目标、原则、方针，城市的性质和功能等宏观性的政 策规定，都是建立在全体社会成员的共同利益基础上，因而容易赢得社会的普遍支持从而取 得一致。第二，大家的利益不一致时，如何得出公共利益呢？共同利益论认为，当个人利益 不一致时，一定范围内大多数人的利益等于公共利益。这有些类似于选择中“少数服从多少” 的原则，此时，维护公共利益（大多数人的利益），意味着舍弃少数人利益，牺牲少数人利 益。在市场经济条件下投资的多元带来利益需求的多元。公众利益不再局限于社会全体成员 的共同利益，通常是个人利益、集团利益、集体利益和国家利益的整合结果。这时，城市政 策就可能在有益于社会多数成员的同时，损害社会的少数成员。
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表 1 各规划阶段表达公共利益的解释
规划
规划主要内容或强制性内容
公共利益的具体表现形式
阶段
总 体 规 划
（1）城市规划区范围。
（1）界定《城乡规划法》施行范围。
（2）市域内应当控制开发的地域。包括：基本农田保护 （2）划定并控制禁建和限建区。
区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下 保护自然、农业、矿藏资源和生态。
使用权的，建设单位应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书，所有建设项目应当依据
控制性详细规划，申请核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。实施性规划一方面
明确了开发主体的开发控制条件，从而界定了开发的利益，另一方面对公共物品用地和建设
进行界定，从而更加明确了公共利益。
这是法律对于城市规划工作的直接授权。依照法律，在城市规划区范围以内，城市规划
市场机制在资源配置领域的基础作用日趋明显。城市中不同的利益主体力求自身经济
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利益最大化，社会需求的多样化，城市规划的角色显然已经不只是政府对于城市发展的一种 直接的具体安排，而是对于城市发展和多元化建设活动的控制和引导，政府不再是建设行为 的唯一主体，而是建设活动的管理者，政府投资也不再是城市建设投资的唯一来源，土地使 用和开发项目中大部分不再是政府垄断工程。所以，国家利益或集体利益不一定能涵盖公共 利益。不同需求和价值取向，导致对公共利益很难取得一致认同。
城市规划法律、法规通过建立土地资源合理配置秩序保证城乡经济、社会、环境协调 发展。城市规划从对开发的控制和引导作用角度来看，规划的体系分为三个层次：城乡总体 规划、详细规划和规划控制。《中华人民共和国城乡规划法》规定了城市总体规划和详细规 划的原则、编制程序、内容和法定地位。
《城市规划编制办法》规定，对涉及城市发展长期保障的资源利用和环境保护、区域协 调发展、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公共安全和公众利益等方面的内容，应 当确定为必须严格执行的强制性内容。总体规划和详细规划，从不同层次上对涉及公共利益 的内容进行规定。
由于传统城市规划学科惯性，规划师习惯和熟悉物质空间规划，他们坚信物质空间规划 好了，公共利益就自动实现了。由于忽视了物质空间背后的利益主体，规划师虽然号称自己 代表公共利益，但是却说不清究竟代表着谁的利益。规划师们潜心关注、研究空间规律，觉 得只要在理论上说清楚空间发展的规律，城市规划本身也就实现了科学化，再加上程序上的 民主化就能够保证公共利益得到实现。然而，现实总是残酷的，在政治需要、市场经济的巨 大力量面前，城市规划作用显得十分脆弱甚至不堪一击。如果不能很好界定城市规划公共利 益，对其表现形式认识不清，不仅不能实现城市规划公共利益，反而在不知不觉中维护侵害 公共利益的建设行为。
具有极其重要的地位，任何行为主体，只要它涉及到土地利用和建设活动就必须服从城市规
划法律授权城市规划就土地利用和建设问题作出具体规定。在土地利用和建设领域只有符合
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城市规划，才可以被认为是维护法律秩序的，违背城市规划不服从城市规划管理，实际上不 仅是一种对于规划权威的挑战，也是对于法律秩序的违抗。从这个意义上说，城市规划就是 公共利益的代表（石楠，2004）。城市规划合法权威的生成，不仅是通过现存的政治制度用 法律法规的形式，授予城市规划控制城市土地使用以及变化，干预城市空间发展的权力，而 且当具备了这个条件后，还要求城市规划行使指定规划和建设管理的权力，能够符合社会价 值，为社会成员接受和服从。
城市规划中公共利益的表现形式
王国恩
摘要：由于城市规划的公共政策属性，一直被视为代表公共利益的一种制度，但对什么是公共利益界定尚 不确定。为辨析城市规划中的公共利益模糊的窘况，本文分析了公共利益的五种属性，结合我国城乡规划 制度，阐述了城市规划公共利益具体表现形式：维护城市发展和建设秩序、提供城市公共物品、公平配置 城市资源、促进统筹发展。 关键词：城市规划 公共利益 表现形式
2 公共利益的五种属性
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2.1 与个人利益相对又包容
公共利益是相对个人利益而言的，公共利益是整体利益、共同的利益，但是不能简单 的理解公共利益与个人利益无关，因为如果没有大多数个人的利益，也就没有公共利益。所 以公共利益本身包含有个人的利益，但不是个人利益简单的叠加。
有一种观点认为：在所有的公共利益观中，唯有自由主义能实现个人利益与公共利益 的兼容。自由主义强调个人利益至上，不承认集体利益能够独立于个人利益而存在，不允许 任何以集体利益、国家利益为名牺牲任何个人的利益。集体利益、国家利益、全人类的利益， 都是以个人利益为基础的，只要不损害他人的利益，每个人利益的改善，都是对公共利益的 改善。当然，个人在实现个人利益的同时，往往导致对他人获取利益的损害和障碍。而城市 规划制度的努力，是为了消除这种损害和阻碍，为实现城市有限资源的配置效率并且尽可能 减少外部负效应。事实表明，自由主义的公共利益观从根本上解决了个人利益与公共利益的 矛盾，较好解决了个人利益与公共利益的兼容机制，它就是市场制度的机制。
统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地 局管制；公共服务设施布局管制。保障
及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、 公共物品。
卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。
（5）城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具 （5）历史文化名城、历史文化街区、
体控制指标和规定；历史文化街区、历史建筑、重要地下 历史建筑、重要地下文物埋藏区分布、
总体规划所确定的城市性质、发展方向、布局、综合交通、基础设施、生态环境、历史 文化遗产保护等原则性内容，从宏观层面体现了城市发展和建设的长远利益，本身就是公共 利益的体现。
控制性详细规划对土地使用的用途、开发强度、公共设施、道路交通设施、市政设施和 建筑管理作出明确的规定，对开发活动提出控制条件。修建性详细规划直接对开发项目提出 详尽的规划。
表格来源：作者根据《城市规划编制办法》自绘
（1）界定利益，防止外部负效应 （2）保障卫生条件，防止外部负效应 （3）保障公共物品 （4）保障公共物品
（1）界定开发利益，防止外部负效应 （2）界定开发利益，防止外部负效应 （3）保障环境 （4）保障公共
在规划实施控制层面，《中华人民共和国城乡规划法》规定，以划拨方式提供国有土地
2.3 代表某种共同的价值观
公共利益代表了一种共同的价值观，但在不同时期，不同地域和文化背景下，人们的 价值观存在差异，所以对公共利益的理解大有不同。
计划经济强调国家利益至上，个人利益无条件地服从国家利益，这就会使政府在制定 公共政策时只考虑国家利益，而忽视个人利益。这种所谓的公共利益很大程度上是以抹杀个 体利益为前提实现的，否定了客观经济规律，忽略了个人真实需求。
矿产资源分布地区。
（3）城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的 （3）开发范围划定，密度分区及控制
发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标；城 指标，绿地和地下空间布局管制。既界
市各类绿地的具体布局；城市地下空间开发布局。
定开发利益，也防止外部负效应。
（4）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系 （4）基础设施线网走向、主要设施布
修建性详细规划主要内容：
（1）建筑、道路和绿地等布置。
（2）对住宅、医院、学校和托幼等建筑进行日照分析
详
（3）交通组织设计
细
（4）市政工程管线规划设计和管线综合
控制性详细规划主要内容:
规
（1）确定各地块的主要用途
划
（2）确定建筑密度、建筑高度、容积率
（3）确定绿地率
（4）制定基础设施和公共服务设施配套规定
城市规划工作实际上就是围绕着利益问题进行的，城市利益的获得主要取决于对土地所 有权和使用权的占有。城市规划要捍卫公共利益，就是要界定土地利用价值转移过程中的利 益关系，既保护各种组织和个人应该获取的利益，更应保障共同的利益。具体的城市规划中 的公共利益的表现形式有以下几个方面：
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3.1 维护城市发展和建设秩序