探讨城市规划中的公共利益

探讨城市规划中的公共利益

发表时间：2013-01-08T16:37:00.200Z 来源：《建筑学研究前沿》2012年11月供稿作者：付学军

[导读] 城市规划对公共利益的实现归因于城市规划与公共利益的统一性层面。

付学军内蒙古鄂尔多斯市东胜区规划局

摘要：城市是一个多元的复合型社会，而且又是不同类型人群高度聚集的地区，各个群体为了自身的生存和发展都希望谋求最适合自己、对自己最为有利的发展空间和利益，使得城市在发展过程中往往会产生种种矛盾。而城市规划的工作就是如何协调解决这些矛盾，阐述城市规划中公共利益的重要性，分析城市规划中如何实现公共利益，分析规划过程中对公共利益的保护。

关键词：城市规划；公共利益

引言

在经济高速增长和社会转型的背景下，我国城市发展重点由单纯的外部扩张逐步转向外部扩张与内部挖潜并进，对城市规划提出了新的要求。公共利益作为城市规划工作的目的，也是工作过程当中必然涉及到的多项政策工具的必要前提和基础。《物权法》的出台标志着国家对保护私人财产权利进入一个新的阶段。而由于对公共利益衡量标准的法律空白，及对其理解的莫衷一是，导致城市规划在落实过程中困难重重。

一、城市规划中公共利益的重要性

城市规划通过对社会、经济、自然环境等的分析，结合未来发展的安排，从社会需要角度对各类公共设施进行安排，并通过土地使用的安排为公共利益的实现提供了基础，通过开放控制保障公共利益不受损害。比如，根据人口的分布等进行学习、公园、游憩场所以及基础设施等的布局，满足居民的生活需要，创造适宜的居住环境质量，同时能使设施的运营相对比较经济、节约公共投资等。同时，在城市规划实施过程中，保证各项公共设施与周边的建设相协同。

1.1城市规划具有公共性

城市空间和土地本身是巨大的财富,在市场经济条件下作为一种特殊商品成为了不同利益集团争夺的目标。作为城市开发资本拥有者的开发商,投资商把守的是“经纪人”信条,其追求的基本目标和行为方式是城市空间及土地的经济价值最大化。然而,从另一个角度来看,包括土地在内的城市空间并不仅仅只具有经济价值方面的意义,城市是城市的构成者广大普通市民共同生活的空间。

例如随着中国在过去20多年里城市建设活动的大量增加，城市公共环境的设计在功能使用和景观观赏等方面部越来越受到城市规划和建筑界的重视。这方面的一个明显标志就是在许多城市里建造了、并且还在不断地建造着各式各样的广场。如果就一些已建成的城市广场作一大致归纳，不难发现这些广场在某些方面有不少相似之处从城市规划的角度来看，不少广场，譬如说些在概念上被定为政治集会用的大型开放空间，经常被有意识地放在城市主要干道的交会点或尽端．使人从很远的地方就能将其一览无余其他定义为休憩或观赏性的广场，其布点或与公园绿地相同，或由用地规划的“边角料空间”建成．譬如布置在大型交通环岛当中的广场、城市道路相交转角位置的广场等。从实际使用的角度来说．不少广场基本上是附属于大型交通设施、商场，以及文体设施的室外集散空间；或是附属于政府机构大厦和大型商业办公楼的前庭；或是含有大面积绿地、类似公园的开放空间：而就空间设计来说．不少广场强调的是大尺度、几何规整性和较强的中轴对称关系；倾向干用“道路而非建筑”来围台广场空间；倾向于将广场上的建筑物与纪念碑作同样处理．即或是以性格严肃的建筑物作为广场空间的背景．或是把广场做成展现建筑的陪衬空间。随着城市建设的迅速发展。在城市规划时开始注意对城市广场的建造加以系统引导，旨在做到广场用地规划的体系化、科学化和具有开放性与公共性。

2．城市规划是政府公共政策的一部分

城市规划是政府公共政策的一部分,政府在城市规划的编制和实施中起着相当重要的作用。在规划行为中,政府与开发商最大的不同是政府的行为目标是实现公共利益,但这并不能完全避免现实中出现“政府失灵”的状况而损害到公共利益。美国经济学家布坎南和塔洛克曾经说过“经济学的探究方法假定,无论在市场活动中还是在政治活动中,人都是追求效用最大化的人。”他们的观点说明,从某种程度上说,政府的行政行为不可避免会带有“经纪人”的某些特征,政府机构和官员谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”现象不可能完全杜绝,因而出现“政府失灵”的状况而损害到公共利益的情况并非个别。城市规划中的“政府失灵”主要表现为政府的无效干预(包括干预行为的效率太低)和过度干预。

二、规划过程对公共利益的实现

城市规划对公共利益的实现归因于城市规划与公共利益的统一性层面。城市规划部门作为国家管理机关应当体现公共意志，代表广大人民的根本利益，在城市的功能定位、地理空间位置的选择和城市的长远发展过程中，应更多的考虑城市居民的长远利益，实现城市的可持续发展，在寻求开发城市附近资源实现城市短期内经济快速增长的同时也应当考虑到可开发资源的有限性，为城市的转型和主导产业的多样化和持续升级奠定良好基础。

同时在城市微观规划过程当中也应当优先考虑公共利益，合理地规划城市的地理功能分区，从资源的初始供给过程当中为实现广大市民的公共利益奠定导向性宏观基础。

三、规划过程中对公共利益的保护

城市规划过程与公共利益在市场作为资源配置基本条件的市场经济条件下，可能因市场供求机制和价格机制的多用下，对个别主体进行城市空间和土地资源的优先分配，而产生偏离。城市规划的微观管理行为可能作为市场机制的外延而产生向个别利益的倾斜甚至对公共利益产生损害。在建立健全以市场作为资源配置基础手段的市场经济的前提下，城市规划过程应当更多的起到在微观管理过程当中针对公共利益的保护作用。

根据微观经济学中的帕累托最优原则，社会中应当实现的城市空间和土地资源的使用模式应当处于不使其他主体的利益受损就无法改善某一主体本身状况的帕累托最优状态。使在市场中通过价格和供求机制得到资源的主体的个别利益得以实现的过程当中，公共利益不能够受到损害，从而实现公共福利的增加。

为实现这样的原则，政府在规划管理过程当中应当采取效率与公平并重的手段，通过财政手段，进行再分配中的补贴手段保证城市公共利益的实现。或在规划指出就将商务开发土地或空间区域与居民生活区域进行分开划分，保证市民的私有财产，在市场有效运行的前提