浅谈“无缝隙政府”理论下我国政府的再造

浅谈“无缝隙政府”理论下我国政府的再造

[摘要]：“无缝隙政府”理论是美国著名学者拉塞尔·林登在20世纪90年代提出的，该理论强调无缝隙政府就是要以是以顾客为导向，以结果为导向，以竞争为导向的政府。基于对该理论的认识和对当今我国政府的一些认识，就此我来浅谈一下，基于“无缝隙政府”理论下我国政府的再造。

[关键词]：无缝隙政府；政府再造；服务型政府

20世纪90年代以来，政府和其他的公共组织正经历着一场静悄悄的公共管理革命，并成为人们关注的中心。这场静悄悄的革命将对我们生活中的各个领域带来巨大的冲击，为他们的变革提供了理论基础，它引领社会由原来的生产者社会向顾客社会转变。

一、无缝隙政府的内涵及主要内容。

1.无缝隙政府的内涵。

拉塞尔·林登在通用公司执行总裁杰克·韦尔奇“无界限组织”的基础上创造了“无缝隙政府”的概念。他认为这一概念更形象生动地揭示出新组织形式的本质。所谓的“无缝隙政府”是指以用流动的、灵动的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容组织形态。它的形式和界限是流动和变化的，是一种直接的、人性化的关系，不存在繁文缛节、踢皮球，或者是诸多遁词，曾经存在于组织内部和组织之间的比内现在变成了网络；无缝隙组织以跨职能团队代替目前公务员在一个职能领域内服务的孤立组织；无缝隙组织强调以通才代替专才。

该理论的核心概念是“无缝隙政府”，指通过打破传统的部门界限和公共服务功能分割局面，充分整合行政管理资源，将各个部门及职能进行无缝隙衔接，然后集中于统一的对外办事窗口，最大限度地方便公众，提供优质高效的信息和服务。认真研究“无缝隙政府”理论，有助于更好地认识和理解工商机关如何整合行政资源、优化办事程序，更加高效地为经济发展服务。

2.无缝隙政府主要内容。

“无缝隙政府”理论强调两个基本原则，一是把顾客导向、竞争导向、结果导向作为提高公共服务水平的重点努力方向，二是努力克服层级制的传统行政结构及公共服务机制的不足，摆脱具体部门及职能划分的束缚，紧紧围绕公共服务的过程与结果，形成资源利用更加科学、流动灵活、富有弹性、参与度高的新型行政结构，使政府部门的主要职能由管理向服务转变。

我们深深地感受到政府官僚在进行“政府再造”，将“改革政府”变为现实，创建面向顾客、服务公众的创新性组织，以满足顾客的无缝隙的需要，提升政府的绩效和服务质量的过程中，尤其要把顾客导向、竞争导向、结果导向作为创建无缝隙政府这一改革的重要内容。

（1）.顾客导向。

随着社会的发展，以顾客为中心的呼声持续高涨，要求对外部集体和个人做出更有效地回应，就需要认识到公共部门与公民之间的直接责任关系。顾客导向

的政府无论是进行公共产品和服务的创新，还是制度创新、管理创新，都必须立足于顾客。而及时了解顾客需求并设法去满足，常常给政府带来创新与发展的机会。相对于政府而言的顾客，一是指公共产品和服务的最终使用者；二是指相对意义上的顾客，即公共产品和服务供给过程中的参与者，就是一种“倒流程”的政府管理形式。它好比一座倒过来的金字塔，将塔尖指向顾客，政府关注的焦点是对准顾客的需要，政府的职能、政府行为、政府改革等都要紧紧地围绕着顾客来展开，一切都是以顾客为导向、为中心，并以顾客的满意度作为政府运行的最大使命和考量。

（2）.竞争导向。

政府的官僚体制具有独占性，它的施政成本过高，效率低下，忽视顾客的需求，缺乏竞争力和活力。因此，以无缝隙政府来再造政府部门机能，就不仅仅是简单的机构精简和人员重组的问题，还需要对政府进行大规模的改革。此时引入市场竞争机制，鼓励民间组织参与，使公共机构和民间组织，非政府组织之间展开竞争，淘汰价高质次的服务提供者，这样做不仅为顾客提供了更多的选着空间，而且政府也在充分地竞争中，不断地提升核心能力和绩效。

（3）.结果导向。

过去的层级节制的政府官僚部门在职能专化的情况下，无法有效发挥整合作用，大多数在官僚机构工作的专才习惯于从部门和职能的角度考虑问题，工作内容是以职能为导向而不是以过程和结果为导向，无法控制自己的结果，以致整体绩效不好。所以我们现在要强调积极的目标、具体的结果与产出，强调工作的实际结果预算和绩效并重。全面质量管理、绩效管理、自我管理等方法是实现结果导向的重要手段。在确定目标的前提下，重组管理结构，建立扁平化的组织结构，超越局部利益，面向整个过程和整体利益直接面对顾客，同时展开工作，按时完成预期阶段性成果，及时控制和导向阶段性结果，形成以结果为导向的管理体制。

二、我国政府管理中出现的问题。

无缝隙政府是把透明、责任、法治、便捷及人文关怀的座位自己的价值诉求。这样的政府是我们所追求的，但是在政府的再造中，却存在一些缝隙问题，具体缝隙问题如下：

1.决策机制的不完善导致行政决策缝隙

政府在决策时，由于决策监督制约机制的不完善，授权、分权、放权又缺乏科学性和合理性，政府因工作需要设立的协调机构、临时机构，既无审批权、执法权，又无处罚权，很多问题最终还是推给领导来拍板，一层一层上报最终导致贻误了决策时机或出现其他问题。如面对公共危机时，决策者不能做出及时果断的决策，犹豫不决。徘徊不定，花费大量的精力和时间来开会决策，甚至下级可以决定的却推给上级，层层上报请示，把简单问题复杂化。决策机制的不完善导致决策缝隙，严重影响决策效率，使决策失去时效性，给社会公共利益带来巨大的损失。

2.专业执法与综合执法厘定不清导致行政执法的缝隙

由于政府部门机构重叠，政府职能交叉，以致政府职能出现“越位、错位、缺位”现象，多头的发号施令致使下属单位无所适从，专业执法与综合执法界定不清，导致行政执法存在缝隙问题，在实际的管理过程中，这些部门又不能真正

履行自己的管理职能，出现问题时又相互推诿责任。“多个部门管不住一头猪”的现象在生活中层出不穷。

3.繁琐的审批程序导致行政审批缝隙

长期以来。行政审批存在着“马拉松式”的审批程序，审批环节多、审批时间长，一个部门内部之间层层审批，各个部门之间相互设前置性审批条件，相互牵制，审批一个证件要跑多个部门，审批期限遥遥无期，这必然会导致审批缝隙。据报道，某市一家工厂的一个基建项目，在申报过程中，一共盖了745个公章。每个公章代表一个局、处、科或股的“舍我莫过”的关卡，要办事就得逐庙逐神一个个礼拜磕头，甚至还要烧香进贡。无独有偶，该市的另一家集团公司开发的一个住宅小区项目，从1998年9月到2000年7月底，历时18个月，累计办理各类审批手续28项，前后盖了86颗图章，涉及33个审批部门，除土地批租费外，开发企业共支付拆迁费、墙改费、人防费等450多万元，但项目的审批手续却还未完结。

4.行政问责机制的不完善导致行政问责缝隙

目前我国的行政问责通常是事后问责，而事后问责具有被动性、滞后性和补救性，政府工作中忽视事前控制和过程问责。同时，职责不清和职能交叉，责任主体难以明确；问责还限于上级对下级的“同体问责”，以政府部门内上问下责为主，而由外部机构对责任人的“异体问责”还极少启动，上级失职没有人来追究责任。在关键的地方，恰恰无人问责，从而滋生责任缝隙。

5.层级制官僚机构导致的政府管理缝隙

以马克斯·韦伯的官僚制理论为基础的政府组织，其核心特征之一，就是遵从机器大生产的组织原则，极端强调组织内部分工，但是，分工超过了一定界限，就会出现条块分割、部门主义、职能交叉、多头管理、职责模糊、程序复杂、机构臃肿、部门间各自为政，这就是政府各部门之间出现的管理缝隙。

6.政府的自利性导致政府服务缝隙

政府部门具有天然的“自利”冲动，政府做出某项行政行为时，往往会权衡行政成本及其创造的经济效益和社会效益，如果政府所获得的收益小于它所付出的行政成本，那么它就会尽量规避这种行为，在政府的潜意识里，“利益至上”才是王道。往往“顾客至上”的服务理念被边缘化，在工作中表现出“重视审批却忽视管理服务，看重形式却轻视内容、重视措施却忽视践行的不可理喻的现象。公共服务仍然分散在条条块块上，导致公共服务、行政审批表现出缝隙化、碎片化和低效化。

7.人才缝隙

通才的缺失，导致一些部门每开展一项新的工作就增加若干人员，致使组织规模膨胀、人浮于事，且导致开支加大。部门过于强调专才和分工，结果容易导致岗位功能性缝隙。

三、政府再造的战略选择。