抽象行政行为不可诉的法律依据
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什么是抽象行政行为？抽象行政行为有哪些？
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对于普通的人群来说更多听说的是政府做出的行政行为，但很少听说抽象行政行为这个名词，更别说抽象行政行为的对象。
在下面内容中，小编将结合抽象行政行为的对象为大家就这方面的具体内容作出解答，希望对大家有所帮助。
一、抽象行政行为
抽象行政行为是指行政主体以一类事、一类人为对象制定行政规范的行为。
其特点是：
(1)对象的普遍性。
抽象行政行为以普遍的、不特定的人或事为行为对象，即它针对的是某一类人或事，而非特定的人或事。
(2)效力的普遍性和持续性。
首先，抽象行政行为具有普遍的效力，它对某一类人或事具有约束力。
其次，抽象行政行为具有后及力，它不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于以后将要发生的同类行为或事件。
(3)不可诉性。
抽象行政行为不能成为行政诉讼的直接对象。
二、抽象行政行为有哪些
根据不同的标准，我们可以将作不同的分类。
以抽象行政行为的制定依据、内容和目的为标准，可以将抽象行政行为分为制定执行性、补充性、试验性行为规则。
以抽象行。
什么是抽象行政行为
什么是抽象行政行为抽象行政行为是指行政主体以一类事、一类人为对象制定行政规范的行为。
其特点是：(1)对象的普遍性。
抽象行政行为以普遍的、不特定的人或事为行为对象，即它针对的是某一类人或事，而非特定的人或事。
(2)效力的普遍性和持续性。
首先，抽象行政行为具有普遍的效力，它对某一类人或事具有约束力。
其次，抽象行政行为具有后及力，它不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于以后将要发生的同类行为或事件。
(3)不可诉性。
抽象行政行为不能成为行政诉讼的直接对象。
举例说明：国务院制定行政法规的行为，就是一个抽象行政行为，再如上海市人民政府发布规范性文件的行为，都是针对一类事或一类现象所做的具有广泛约束力的行为，因此都是抽象行政行为。
论抽象行政行为的监督机制提要：抽象行政行为是当今各国政府进行行政管理的一项最重要的手段。
长期以来，由于对抽象行政行为存在不同认识，也由于我国行政诉讼法和复议法一直将部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国远未建立起对抽象行政行为监督的有效机制。
而对抽象行政行为进行有效的监督正是一个国家实现行政法治的重要标志，因此有必要对此加以深入研究。
本文试图分析我国对抽象行政行为监督的现状，结合国外的一些做法提出建立和完善我国抽象行政行为监督机制的设想。
抽象行政行为，是相对于具体行政行为的一个学术概念。
带有普遍性的观点认为，抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。
这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。
一、目前我国对抽象行政行为监督的途径及存在的问题 1990年10月1日实施的我国行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。
抽象行政行为的司法审查
遇到行政法问题？赢了网律师为你免费解惑！访问>>抽象行政行为的司法审查随着法治的发展，公民的权利越来越多受到重视和保护。
我国《行政诉讼法》已颁布施行十七年，行政执法和行政审判已积累了一定的经验。
将抽象行政行为纳入司法审查范围已势在必行，它是法治进步和人类文明的标志，是保护人权、推进依法治国和促进经济发展的需要，更是加入WTO的必然选择。
广泛而有效的司法审查直接体现了一个国家的法治程度，也决定了公民权利的保障程度。
一、抽象行政行为司法审查的法理依据抽象行政行为指行政主体根据法定权限和程序，针对不特定对象单方制定和发布具有普遍约束力、可以反复适用的行为规范的行为，包括两个方面：一是行政立法行为；二是行政机关制定、发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。
抽象行政行为具有单方性、普遍约束性、反复适用性、依据性等特征。
我国《行政诉讼法》第十二条第二款明确规定人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，但实践证明这一规定却与社会发展和公民权利保障不相适应。
将抽象行政行为纳入司法审查具有以下法理依据：1、对抽象行政行为司法审查有其宪法依据。
我国《宪法》第5条规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。
一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。
”这里的国家机关的一切违反宪法和法律的行为包括具体行政行为和抽象行政行为，都必须依法予以追究。
《宪法》第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利……”司法审查是公民宪法权利和其他权利保障和救济的最后途径，当公民的基本权利受到抽象行政行为侵害时，应允许受害者或潜在受害公民寻求司法救济，实现社会公平与正义，也才符合“有权利必有救济”的法治原则。
2、抽象行政行为理论上具有可诉性。
行政法案例分析
行政法与行政诉讼法案例1. 1996年国企职工张某因奖金分配事宜与厂长发生争执，严重妨碍了厂长依法行使职权，县劳动教养管理委员会依据《省政府关于保障国企厂长、经理依法行使职权的规定》，对张某处2年劳动教养。
张某不服，张某认为依据行政法规，张某作为国企职工不在可实行劳动教养的对象范围以内，县劳动教养管理委员会对自己的行政处罚无法律依据。
县劳动教养管理委员会认为《省政府关于保障国企厂长、经理依法行使职权的规定》就是自己行政处罚行为的法律依据，而且省政府有权制定规章，该规章第5条规定对妨碍国企厂长依法行使职权的国企职工可处3年以下劳动教养。
问：(1)县劳动教养管理委员会对张某处2年劳动教养的行政行为属于具体行政行为，还是抽象行政行为，为什么？(2)张某与县劳动教养管理委员会的主张何为正确，为什么？(3)如本案诉至法院，法院应如何处理，为什么？答;(1)县劳动教养管理委员会对张某处2年劳动教养的行政行为属于具体行政行为，因为其是针对特定人张某作出的。
3分(2) 张某与县劳动教养管理委员会的主张，张某的主张正确，因为省政府只能在法律法规规定的范围内立法，且不能超越法律法规规定的范围，省政府的规章超越了省政府的立法权限，因而其超越的部分是无效的。
3分(3) 如本案诉至法院，法院应撤消劳动教养委员会的行政处罚决定，因为依据行政诉讼法，缺乏法律依据的具体行政行为应撤消。
3分；综合分1分2.张某未经规划部门批准，在自家的院子里盖了一间两层小楼，扬州市城管局于2004年1月10日向其下达了限期拆除的通知，并罚款2000元。
张某不服，以扬州市城管局无法定职权为由诉至法院，2004年5月10日，法院以市城管局无法定职权为由撤销了市城管局的具体行政行为。
市城管局不服，认为自己虽无对违章建筑的执法权，但得到了具有法定职权的市规划局的委托，于是向上一级法院提起上诉。
问：(1)限期拆除与罚款2000元的性质是什么？(2)受理本例行政案件的法院应是哪个法院？(3)法院的判决是否正确，为什么？答：(1)限期拆除属于行政命令；罚款2000元属于行政处罚。
不可被提起行政诉讼的行政行为有哪些？ 【行政类法律知识】
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(一)国家行为(二)抽象行政行为(三)行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为(五)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为(六)行政机关的调解行为和仲裁行为(七)不具有强制力的行政指导行为(八)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。
行政机关以服务人民为宗旨，但是有时行政机关作出的行政行为却会导致人们的利益遭受损失，这个时候，遭受损失的人们就可以选择向法院提起行政诉讼，要求撤销行政行为以减轻自己的损失。
但是，针对行政行为提起的行政诉讼也是有范围限制的?那么不可被提起行政诉讼的行政行为有哪些呢?一、人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(一)国家行为(二)抽象行政行为(三)行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为(五)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为(六)行政机关的调解行为和仲裁行为(七)不具有强制力的行政指导行为(八)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。
二、抽象行政行为是指行政机关制定行政法规、行政规章和发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，具体包括：(一)国务院制定行政法规的行为;(二)国务院各部委制定部门规章的行为;(三)省级人民政府、省会市的人民政府、经济特区所在市的人民政府和国务院批准的较大市的人民政府制定地方规章的行为。
(四)行政机关发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，即针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。
行政法第五章抽象行政行为
第五章 行政行为——抽象行政行为
• 2.中央行政立法和地方行政立法
• 中央行政立法：国务院制定行政法规和国务 院各部门制定部门规章的活动称为中央行政 立法。 • 地方行政立法是指一定层级以上的地方人民 政府制定行政规章的活动。在我国，目前有 权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、 直辖市的人民政府，以及省、自治区的人民 政府所在地的市和国务院批准的较大的市的 人民政府。
• 特别授权立法通常有以下特点：（1）特别授权立法是单向 的。（2）特别授权立法的授权方和承受方，都必须是宪法 和组织法赋予有关立法权的机关。（3）特别授权立法的 “立法权”基于法律、法规授权或委托决议而取得。（4） 对特别授权立法的程序、内容、范围、时间必须有所限制。 （5）特别授权立法不能同宪法、法律和全国人民代表大会 及其常委会规定的基本原则相抵触。
行政法 Administrative Law
第五章 行政行为——抽象行政行为
• 第一节 抽象行政行为概述 • 一、抽象行政行为的概念与特征
1、抽象行政行为的概念（动态与静态） 动态：国家行政机关针对不特定的人和事制定规范性文件 的行为； 静态：国家行政机关针对不特定的人和事所制定的规范性 文件。 2、特征 （1）对象的普遍性 （2）效力的普遍性和持续性 （3）准立法性 （4）不可诉性
• 分析：
• 答：此决定是抽象行政行为 • 但是如果政府根据这个决定对某个个体户进 行具体措施，那么就变成具体行政行为了。 • 应当受理，看看乡政府是否有权实施扣缴行 为。
二、抽象行政行为的分类和成立要件
行政法规 行政立法 部门规章
抽象行政行为
行政规章
地方政府规章 其他规范性文件
分类
行政立法
成立要件
我国抽象行政行为司法审查制度论文
浅析我国抽象行政行为司法审查制度【摘要】长期以来，由于对抽象行政行为存在不同认识，也由于我国行政诉讼法和行政复议法一直将部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，因而也未形成对抽象行政行为的有效监督。
抽象行政行为的特点以及我国行政机关实施抽象行政行为的现状，决定了在我国建立完善的抽象行政行为司法审查制度的现实必要性，正确构建司法权和行政权之间的关系，明确司法审查的权限和效力，应当作为促进我国的司法审查制度的完备的制度方案加以实施，由此谋求立法、行政、司法三权之间的平衡。
【关键词】抽象行政行为；法制监督；行政复议一、我国抽象行政行为司法审查的特点第一，没有明示的宪法依据和明确具体的行政法依据。
我国宪法没有明确赋予人民法院对抽象行政行为的司法审查权，我国行政诉讼法也没有具体规定人民法院如何行使对抽象行政行为的司法审查权，仅仅规定为“参照规章”。
第二，行使抽象行政行为司法审查权的主体是国家的司法机关，具体讲是人民法院。
人民法院对抽象行政行为行使司法审查权体现了司法对行政的监督，符合“立法、司法、行政互相分工、互相监督、互相配合”的原则，有利于行政机关提高行政规范性文件的质量，提高工作效率。
第三，我国对抽象行政行为的司法审查是间接的、附带的，而不是直接的。
二、完善我国抽象行政行为司法审查制度的现实必要性（1）对抽象行政行为进行必要的监督已成为当务之急。
由于抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力具有反复性，它产生的影响远远大于具体行政行为，其一旦违法，将会侵犯众多公民的合法权益，给众多公民造成损失。
但法律并未授予人民法院对抽象行政行为撤销或宣布无效的权力，公民不能够通过诉讼来有效制止违法抽象行政行为对其合法权益的侵害。
这就很难保证行政机关制定的法规、规章的合法性，也就更难保证依此类法规、规章作出的具体行政行为的合法性。
（2）立法权、行政权对抽象行政行为的合法性监督存在诸多缺陷。
我国法律赋予立法机关和行政机关在其权限范围内撤销或改变违法抽象行政行为的权力。
关于抽象行政行为的可诉性分析
程 ．将 有 损 于 我 国 的法 制 形 象 与 声誉 。并 最 终 影 响 经 济 的快
速 、 定 发 展 。 口 稳
力 机 关 或 上 级行 政 机 关 撤 销 或 改 变 该抽 象 行 政 行 为 ．而 个 别 对 象 以 单独 的诉 讼 方 式 是 难 以 从 根 本上 解 决 大 多 数对 象 合法 权 益受 侵犯 的 问题 。② 而 如 今 。 政 法 律 制 度 事 实上 使 抽 象 行 政行 为获 得 了“ 行 司
法 审 查 原 则 、 准 ； 调 司 法 审 查 过 程 中 要 讲 究 证 据 的理 念 ， 标 强
同 时 ， 应 给对 方 以 反 驳证 据 的 机 会 ； ６ 也 （ ）所 有 不 透 明 、 公 不
查 。 ” ｌ 条具 体 列 举 和 概 括 了人 民法 院可 以对 具 体 行政 行 在 １ 为 是 否 合法 进行 审查 的受 案 范 围 。 １ 第 ２条第 二 款 又 规 定人 民 法 院 对 于行 政法 规 、 章 或 者行 政 机 关 制 定 、 布 的具 有 普 遍 规 发 约束力的决定、 令无权受理。 命 通 常认 为 《 政 诉 讼 法 》 抽 象 行 政行 为排 除 在 受 案 范 围 行 将 之 外 的 主要 原 因有 ： 第 一 、 照 宪 法 和 有关 组 织 法 的 规 定 ． 宜 再 授予 人 民法 依 不 院对抽象行政行 为审查 、 确认 并 加 以撤 销 、 变 的 权 力 ， 不 改 故 能 受 理 对行 政机 关 抽 象 行 政 行 为 提 起 的诉 讼 。 第 二 、 行政 机 关 的抽 象 行 政 行 为是 针 对 较 大 范 围 和 较 广 泛 的对 象实 施 的 ， 如果 它符 合 绝 大 多 数 人 的 利益 ， 表 明该 抽 则 象 行 政 行 为 是正 确 的 ， 别人 的利 益 应 当 服 从 多数 人 的利 益 ； 个
中华人民共和国行政诉讼法释义
中华人民共和国行政诉讼法释义行政诉讼法第1章第1节标题：立法目的和立法依据法条内容：为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。
释义：本条是对立法目的和立法根据的规定。
行政诉讼法的立法根据是宪法。
宪法具有最高法律效力，其他所有法律都要根据宪法制定，不得与宪法相抵触。
宪法规定，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。
行政诉讼法是对公民、法人或者其他组织有权依法向人民法院起诉行政机关的违法具体行政行为、有权依法取得赔偿等问题作出规定，它是对宪法原则加以具体化，以保障宪法的贯彻实施。
行政诉讼法第1章第2节标题：诉权法条内容：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
释义：本条是对公民、法人或者其他组织的诉权的规定。
一、行政诉讼的主体。
原告必须是认为自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，不包括自己的合法权益未受到具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织。
被告是行政机关，不包括司法机关、立法机关、军事机关和党的机关。
二、法律关系。
可以提起诉讼的是因行政机关和行政机关工作人员行使行政权力，同公民、法人或者其他组织发生行政法律关系而引起的行政争议。
不包括行政机关同公民、法人或者其他组织发生民事法律关系而引起的民事争议。
三、行政行为的种类。
可以提起诉讼的是具体行政行为，不包括抽象行政行为。
具体行政行为是指行政机关处理具体事件的行为，即行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人或者其他组织作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。
抽象行政行为是指行政机关为进行行政管理而制即具有普遍约束力的规范性文件的行为。
最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》的通知-法发〔2020〕44号
最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》的通知正文：----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》的通知法发〔2020〕44号各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》已于2020年12月7日由最高人民法院审判委员会第《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕1820次会议讨论通过，自2021年1月1日起施行，2号，以下简称2004年案由通知）同时废止。
现将《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）印发给你们，并将适用《暂行规定》的有关问题通知如下。
一、认真学习和准确适用《暂行规定》行政案件案由是行政案件名称的核心组成部分，起到明确被诉对象、区分案件性质、提示法律适用、引导当事人正确行使诉讼权利等作用。
准确确定行政案件案由，有利于人民法院在行政立案、审判中准确确定被诉行政行为、正确适用法律，有利于提高行政审判工作的规范化程度，有利于提高行政案件司法统计的准确性和科学性，有利于为人民法院司法决策提供更有价值的参考，有利于提升人民法院服务大局、司法为民的能力和水平。
各级人民法院要认真组织学习《暂行规定》，全面准确领会，确保该规定得到正确实施。
二、准确把握案由的基本结构根据行政诉讼法和相关行政法律规范的规定，遵循简洁、明确、规范、开放的原则，行政案件案由按照被诉行政行为确定,表述为“××（行政行为）”。
例如，不服行政机关作出的行政拘留处罚提起的行政诉讼，案件案由表述为“行政拘留”。
抽象行政行为
抽象行政行为行政行为以其对象是否特定为标准，分为抽象行政行为和具体行政行为。
抽象行政行为，是指国家行政机关针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为，其行为形式体现为行政法律文件，其中包括规范文件和非规范文件。
其本身是一个相对于“具体行政行为”的理论概念，行政诉讼法提出了“具体行政行为”后，理论上就更多地将抽象行政行为和具体行政行为作为对行政行为的基本分类。
抽象行政行为是指行政机关针对不特定的对象，制定、发布能反复适用的行政规范性文件的行为。
时下，抽象行政行为已成为各国政府进行行政管理的一项重要手段。
长期以来，由于立法上一直将大部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国尚未建立起监督抽象行政行为的有效机制。
抽象行政行为作为具体行政行为的依据和指导，一旦违法造成的损害后果要比具体行政行为更严重，影响面更广更深。
因此，从体制机制上加强对抽象行政行为的监督，促进行政机关依法行政，是建设社会主义法治国家的必然要求。
抽象行政行为，是相对于具体行政行为的一个学术概念。
带有普遍性的观点认为，抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。
这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。
[2]抽象行政行为可以从动态和静态两方面进行考察分析。
从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。
从静态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。
[3]时下有关行政机关制定抽象性规则的主要法律法规是，2000年发布的《立法法》，2001年发布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例）。
对行政诉讼法中几种不可诉行为的质疑
对行政诉讼法中几种不可诉行为的质疑摘要：根据我国《行政诉讼法》之规定，行政诉讼的受案范围排除了几种不可诉的行政。
对抽象行政行为、内部人事管理行为、行政指导行为、行政终局裁决行为的不可诉性发出质疑，进而从理论和实践上分析其可诉性，便于在今后修改行政诉讼法时引起重视。
关键词：行政诉讼、不可诉行为、可诉性行政诉讼的受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的范围。
我现行行政诉讼法有关行政诉讼受案范围的规定由三个部分组成：其一，对受案范围的总体划定，根据我国《行政诉讼法》第2条之规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。
其二，列举出属于受案范围的具体行政行为，根据我国《行政诉讼法》第11条之规定：”人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼”。
其三，对不可诉行为的排除，根据我国《行政诉讼法》第12条之规定：”人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（1）国防、外交等国家行为；（2）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（3）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（4）法律规定由行政机关最终决定的具体行政行为”。
笔者试就我国行政诉讼受案范围排除规定进行反思，对几种不可诉的行政行为发出质疑，以便于在今后修改行政诉讼法时引起重视。
一、抽象行政行为。
抽象行政行为在立法上对应的概念是”具有普遍约束力的决定、命令”。
抽象行政行为具有以下特征：1、抽象行政行为针对的对象是不特定的。
2、抽象行政行为能够反复适用。
3、抽象行政行为具有普遍约束力。
[1]427抽象行政行为不具有可诉性，立法机关作这种限定主要是基于两点考虑：法院的承受能力；我国宪法对抽象行政行为已经设有救济途径。
但是，笔者认为，将抽象行政行为纳入司法审查是有必要的。
在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，从”有权力就有救济”的行政法原则出发，大都把对抽象行政行为的司法审查纳入到了审判机关的监督范围。
抽象行政行为不宜纳入行政诉讼受案范围
的人 民政府所在地的市 、 经济特 区所在地的市和 经 国务 院批 准 的较 大 的市 的人 民政府制 定 的地方
政 府 规章 ， 也包 括 各 级 人 民政 府 及 其 工 作 部 门发
布 的具有普 遍 约束力 的决定 、 命令 等规 范性 文件 。 抽 象 行政行 为 是行政 机 关作 出具 体行政 行 为的依 据 ， 政机 关针 对特 定事 件作 出具 体处 理决定 ， 行 应
我国《 行政诉讼法》 １９ 自 ９０年 １ 月 １日实施 Ｏ 以来 ， 已经 十几 年 了 ， 随着 该 法 的实 施 ， 不 足 和 其 缺陷逐渐显现出来 《 行政诉讼 法》 的修改 ， 也就 成 了近年来 我 国法 学理论 界 和实务 界讨 论 的热点 问题。在讨论 中， 有学者们提 出应将抽象行政行 为纳入行政诉讼受案范 围， 赋予公 民等相对人诉 权 ， 民、 公 法人 等行政 相对 人 在一定 条件 下可 以起
权” ——抽象行政行为 的可诉性研究》 载《 ， 湘潭 师范学 院学报 （ 社会科学版 ）２０ ｝０４年第 １ 。 期
８ ７
换言之 ， 就是 当公 民 、 法人 等相对 人和行 政机关 之
而 不 在 于 保 护公 民 、 人 等 相 对 人 的 自身权 益 。 法 因此 ， 我 国 ， 以保 护个 人权 益 为 出发 点 ， 象 在 不 抽 审查 行政机 关 的规 范性 文件 的权力显 然不 属于人 民法 院 ， 而属 于 国家 权 力机 关 和 上 级 国家 行政 机
、
不 依 附于具 体案 件 。 象地 审 查抽 象行政 抽
行为 不是 法院 的职 能
抽 象行 政行 为是 指行 政机 关针 对不 特定 对象
收稿 日期 ：０ ９— ９— ８ ２ ０ ０ １
抽象行政不作为之可诉性研究
!!""#年第$$期!!!!!!!!!!!!!!!!!!辽宁行政学院学报%&’$$!!""#"第(卷第$$期#!!!!!!!!!!!!!!!)&*+,-.&/01-&,1,23451,167+-71&,8&..929":&.’(’%&’$$""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""#民主与法制抽象行政不作为之可诉性研究胡圣清!苑大超"华中师范大学!湖北武汉;<""=>#!摘!要"!!近年来我国行政机关的抽象行政行为不断增加!其中包含了大量的抽象行政不作为!严重侵害了公共利益和行政相对人的合法权益!由于没有相应的立法和其他有力的监督机制!致使抽象行政不作为不能得到有效的控制和解决"笔者将针对抽象行政不作为及其可诉性进行探讨"!关键词"!!抽象行政不作为#可诉性#行政诉讼!中图分类号"?>!@’<!!!文献标识码"3!!!文章编号"$""(#;"@<$!""#%"$$#""<;#"!!!抽象行政不作为属于抽象行政行为$随着我国市场经济的进一步深化!以及我国%依法治国&方略的全面推进!要求尽快健全我国后的法治建设$行政行为是行政法学的核心内容!需要全面具体的研究行政行为$抽象行政不作为属于行政行为!但我国的理论界对此却涉及的很少!因此!本文将就抽象行政不作为及其可诉性进行研究$一&抽象行政不作为的涵义和特征$一%抽象行政不作为的涵义抽象行政不作为是指行政主体不依法制定’废除或修改某种具有普遍约束力的规范性文件!致使行政相对人的权利义务受到可能性影响的行为$抽象行政不作为的实质是行政机关不依法行使其行政立法权和行政规范制定权的表现!而这种行政权力原则上是行政机关的自由裁量权!享有这种权力的行政机关可以决定是否行使及如何行使这种权力$但是在特定情况下!这种自由裁量权也包含着一种法定的作为义务!行政机关必须行使这种权力!否则!也可构成一种行政不作为$($)$二%抽象行政不作为的特征分析通过对抽象行政不作为的概念分析!可以看出抽象行政不作为具有以下特征*第一!违法性$这是抽象行政不作为和具体行政不作为的共同特征$抽象行政不作为表现为行政主体及其工作人员未做依法应做之行为!所以从法律后果来说!它必定是违法的$首先!抽象行政不作为表现为行政主体未履行法律规范规定的应制定有关的规范性文件的法律责任+其次!由于行政主体未制定或及时制定有关的规范性文件!导致社会中一部分人的利益受到损害$如地方政府未按国务院要求及时制定减轻农民税收负担的文件!实质上是侵犯了农民的合法权益$第二!公共性$这是由抽象行政行为的本质决定的$由于抽象行政不作为所针对的对象不是特定的人或事!一般表现为针对公众或公共事务!所以它涉及的不是某一个人的利益!而是必定涉及到众多人的利益!或曰公众利益$从法律后果来说!它侵犯的必定也是公众利益$第三!消极性$行政作为是行政主体对其职权职责的主动行使和履行!表现为积极的行为$而抽象行政不作为则是行政主体对其职权职责的放弃!客观上表现为怠于执行职务的消极性$第四!隐蔽性$正是由于行政不作为表现为事实上并没有积极的明确作出!而是消极无为的表现!因而具有一定的隐蔽性!其危害后果难以明显的呈现出来$在一般情况下!只有行政不作为直接侵犯了相对人的合法权益"即具体行政不作为#!引起行政争议!乃至被诉诸人民法院时!行政主体承担的法律后果才会确定下来$尤其是对于直接侵害公共利益的抽象行政不作为!其隐蔽性更大!国家法律监督机关一般很难对此类行政不作为取证查处!只有到了出现严重后果!构成犯罪的时候"如有关行政部门疏于制定交通安全检查文件!导致出现重大交通安全事故后无法追究责任人响应的责任#!才由司法机关给予相应的处罚$二&将抽象行政不作为纳入行政诉讼的必要性第一!将抽象行政不作为纳入行政诉讼有利于人民法院充分行使司法监督权$虽然,行政诉讼法-承认具体行政行为的可诉性!但具体行政行为的合法与否!除了行为本身之外!还有很重要的因素即具体行政行为的依据...抽象行政行为$对抽象行政行为合法性的审查理应成为审查具体行政行为合法性的前提$一个错误的抽象行政行为其负面影响远远大于具体行政行为$如果抽象行政行为违法!那么必然导致具体行政行为违法$而由于抽象行政不作为引起的具体行政行为违法呈现出越来越多的趋势$依目前的诉讼制度!当行政相对人不服具体行政行为起诉后!人民法院只能受理具体行政行为!对抽象行政行为则无权过问$这就意味着如果行政机关怠于行使其职权而出现抽象行政不作为引起的对行政相对人和公共利益的侵害!抽象行政不作为还将继续存在!即使对某个由此引起的具体行政行为进行审查!但行政主体还可依据同一规范性文件对其他抽象行政相对人作出同样的具体行政行为$人民法院的审查只能是治标不治本$第二!将抽象行政不作为纳入行政诉讼有利于保障行政相对人和公共利益的合法权益$目前的行政诉讼制度实际上使抽象行政行为获得了%司法豁免权&$抽象行政不作为也就获得了同样的%权利&$人民法院无权过问行政机关的抽象行政不作为的行为$现阶段!我国还存在着大量的与现实情况相冲突的法规和规章等规范性文件!行政机关对此却不闻不问!怠于行使其职权!不对这些文件进行废止或修改!还有一些需要制定的法规规章!行政机关也没有进行及时制定!严重侵害了行政相对人的利益和公共利益$但行政机关就是因为有如此的%司法豁免权&而无需承担任何责任!使广大相对人有冤无处伸!有状无处告$很显然!这不利于保护行政相对人的合法权益!与行政诉讼的目的相违背!与我国的%依法治国&方略不相适应$第三!%司法高于行政&和%司法最终解决&是现代法治原则!将抽象行政不作为纳入行政诉讼!有利于实现这一原则$%法院就好比足球场上的守门员!是阻球入网的最后一道关卡$&在法制比较完备的国家!司法权是神圣的!行政权在不具备宪法上的豁免情形时!必须要受司法权的审查$%司法高于行政&以及%司法最终解决&已成为现代法制国家的一项重要原则$而我国相形的行政诉讼制度明显达不到此原则之要求$因此!我国法律有必要将抽象行政不作为及抽象行政行为纳入行政诉讼$第四!有限监督的乏力促使我国应当将抽象行政不作为纳入行政诉讼$我国现行体制下!对抽象行政行为包括抽象行政不作为的监督主要是通过非诉讼式进$下转第<#页%;<!收稿日期"!""#I "=I <$!第一作者"胡圣清"$>#@I #!男!华中师范大学法律系宪法学与行政法学专业硕士$!""#年$$月第(卷第$$期邢文杰等!试论我国引入社区服务刑的现实意义%&K’!""#"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""":&.’(’%&’$$国家的立法中"社区服务刑都是作为监禁刑的替代措施而存在"成为非刑罚化的重要措施和手段#而在我国"刑罚即是监禁的观念在一定程度上还比较严重"监狱拥挤的压力也急需缓解"因此"引入社区服务刑"适应非刑罚化的刑法改革方向"对我国刑事司法有重要的意义#四!增设社区服务刑是完善我国刑罚结构的需要一个国家的刑罚体系是由多种刑罚方法组成的"这些刑罚方法不是孤立的发生作用"而是在一个完整的体系中发挥作用#刑罚结构是刑罚体系中各种刑罚方法相互联系的稳定形式和相互配合的基本形式#刑罚结构存在合理与不合理之分!合理的刑罚结构是轻重刑罚相互搭配"轻者自轻"重者自重"轻轻而重重"刑罚能够发挥其遏制犯罪实现社会正义的社会功能#而不合理的刑罚结构则轻重刑罚搭配失当"各种刑罚相互抵消或者脱节"难以发挥刑罚的整体功效#现有的非监禁刑仅有管制$罚金$剥夺政治权利三种刑罚方式"还有缓刑的刑罚执行方式#但是在实践操作中"管制$罚金$剥权的单独适用的比例是少的可怜#轻刑与重刑统一的构成了我国的刑罚体系"但是我国的非监禁刑无法真正发挥其社会功效#究其原因"我国当前非监禁刑的惩罚性不足"监禁刑与非监禁刑之间在轻重衔接过渡中出现断层"无法实现从监禁刑到非监禁刑的%软着陆&"致使法院在判决中很少适用非监禁刑"而且在很大一部分社会公众眼里"被判缓刑和被判无罪并没有本质差别"这种观念对缓刑等非监禁刑来说是致命的#因此"我们有必要考虑在传统非监禁刑与监禁刑之间增设一种刑罚方法"即社区服务刑"并可以考虑在非监禁刑的执行内容中增加社区服务的义务要求#这样"在监禁刑和非监禁刑之间架起一道桥梁"使二者能够顺利平稳的衔接起来"也可以使更多的没有监禁必要的短期监禁刑转化为社区服务刑而在社会上执行刑罚#五!增设社区服务刑是我国刑事司法实践发展的要求立法与实践是相互促进的关系#刑事立法指导着司法实践"而司法实践又带动着刑事立法向新的领域发展#自!""$年至!""@年"我国部分检察院和法院借鉴国外社区服务刑的成功经验"大胆探索"在未成年人刑事案件创设了社区服务令的制度"取得了较好的社会效果#但是由于无法可依"最高法院于!""@年@月向各地高院发出通知"要求各级法院在现行法律未修改的情况下"暂停社区服务的判决"已经做过的法院要总结经验并上报"为将来修改完善法律提供实践经验#我们可以看出最高法院的暂停通知并不是否定社区服务刑"而是等待相关法律修改后实施#由于理论界和实务界都已经认识到了社区服务刑的在矫正罪犯方面的巨大功效"社区服务刑规定入我国刑法只是一个时间的问题#因此当务之急就是要在借鉴国外成功经验"总结国内司法探索的基础上"尽快提出社区服务刑在我国的立法设想#增设社区服务刑也是充实$完善我国社区矫正工作的需要#在国外"社区服务刑是社区矫正的重要组成部分#而在我国目前的社区矫正工作中"只有管制和剥夺政治权利这两种刑罚方式"而且这两种刑罚方式的实际适用比例很小"缓刑和假释人员占绝大部分的比重#因此增设一种非监禁的刑罚方式"将更进一步充实我国社区矫正的工作#另外"目前社区矫正试点工作的公益劳动制度存在很多问题"急需完善#公益劳动制度仅以司法部的一份文件为依据在各试点地方存在着"其合法性问题尚待讨论#其在适用对象"监督管理"考核评定方面的规定也是比较混乱"很难统一管理"很多地方流于形式#因此"我们完全可以把社区矫正中的公益劳动纳入到社区服务刑的范畴内"在刑法中对公益劳动的相关制度作出科学的设计##注释’$(樊凤林主编’)刑罚通论*’中国政法大学出版社"$>>;"第!$=页’!(’美(大卫+N+杜菲著"吴宗宪译’)美国矫正政策与实践*’中国人民公安大学出版社"$>>!"第!>!页"责任编辑#一然-------------------------------------------------!"上接第<;页#行的#首先是人大和上级机关的监督#根据宪法.地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定"全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法$法律相抵触的行政法规$决定和命令,县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令,国务院有权改变或者撤销各部委以及各级地方人民政府的不适当的命令$指示和决定$规章,县以上各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令$指示和下级人民政府的不适当的决定$命令#其次是备案审查$法规清理监督#国务院各部委和各级地方人民政府制定的规章要向国务院备案"国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题"从而加以纠正#有些省$自治区$直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案#此外"国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决#三是行政复议对抽象行政行为的审查#我国)行政复议法*第=条规定!%公民$法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法"在对具体行政行为申请行政复议时"可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请-一.国务院部门的规定,-二.县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定,-三.乡镇人民政府的规定#我国目前以上的监督机制很难发挥作用"随着抽象行政行为的逐渐增多"抽象行政不作为也日益显露出来"为了有效的监督抽象行政不作为及抽象行政行为"及时解决由其引发的各类争议"有必要将抽象行政不作为纳入行政诉讼的范围#’!(三!将抽象行政行为纳入行政诉讼的可行性第一"人民法院对抽象行政不作为进行司法审查有宪法依据#我国)宪法*第@条规定!%一切国家机关和武装力量$各政党和社会团体$各企业组织都必须遵守宪法和法律"一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究#&所以行政机关所做出的行政行为都必须遵守宪法和法律"如果违法都应当予以追究#)宪法*第;$条规定!%中华人民共和国的公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为"有向国家机关提出申诉$控告或者检举的权利#&此处的%任何国家机关的违法失职行为&就包括行政机关的抽象行政不作为#)宪法*中对行政机关的违法行为予以追究"公民对行政行为不服可以控告的规定"并未限定为具体行政行为"这就为人民法院审查抽象行政不作为提供了宪法依据#第二"行政诉讼制度及行政制度的建立$完善")行政复议法*的实施为人民法院提供了经验#我国$>(>年颁布了)行政诉讼法*"建立了行政诉讼制度#经过了十几年的行政审判工作"我国人民法院积累了丰富的经验"我国近几年立法步伐加快"在行政管理的许多领域颁布了大量的法律法规"为人民法院审查抽象行政不作为合法与否"提供了法律上的借鉴#)行政复议法*$>>>年生效以来"我国已经在审查抽象行政不作为方面积累了丰富的经验"为今后对抽象行政不作为的司法审查奠定了基础#第三"国外对抽象行政不作为的司法审查为我国提供了有益的经验#在行政诉讼制度比较完善的西方发达国家通常只把行政立法行为$国家行为和政治行为排除在行政诉讼之外"对于一般的抽象行政行为"大多数国家都从%有权利就有救济&的原则出发"将其纳入行政诉讼范围#如法国"它的行政诉讼范围是由判例法来确定的#根据它的判例只是把行政机关的一般私法行为$行政立法行为$国家行为$政治行为等排除在行政诉讼的范围之外"但并未把抽象行政行为予以排除#相反"法国的最高院对撤销总统和部长会议命令的诉讼以及撤销部长制定的行政条例的诉讼"享有初审管辖权#’<(英国是一个判例法国家"无论是其具体行政行为还是其抽象行政行为"只要超越法定权限"法院都可以行使审查权##注释’$(周佑勇J)行政不作为判解*J武汉大学出版社"!"""年第一版"第$"(页’!(马怀德J)析抽象行政行为纳入诉讼范围之必要性*J 载)人民检察*"!""$年第$"期’<(闫桂珍J)抽象行政行为的可诉性研究*J载)行政与法制*"!"""年第=期"责任编辑#一然!# <。
抽象行政行为不可诉的困惑
抽象行政行为不可诉的困惑d,煦种汉明讹『皇,,缸7E0.闪龋西冈我国《行政诉讼法>(1989年4月4日由七届人大二次会议通过j第12条用否定的列举方法把抽象行政行为排除在人民法院的受案范围之外,从而在制度上确立和认可了抽象行政行为的不可诉性.但是,笔者认为,无论在理论上,制度上,抑或实践中,由于抽象行政行为的不可诉,常使人们处于困惑和尴尬之中.本文拟就此问题谈谈自己的看法.一,理论上的困惑行政诉讼法理论认为,抽象行政行为不可诉.在这里,必须解决两个理论问题.其一,什么是抽象行政行为;其二,抽象行政行为侵权应如何救济?针对这两个问题,我们来分析一下现状.首先,我国《行政诉讼法)以具体行政行为为标准来规定行政诉讼的对象,那么,什么是"具体行政行为"?《行政诉讼法)多次使用这一概念,但内涵与外延并不明确.从行政法学理论上说,具体行政行为指在行政管理中,针对特定的人或事所采取的具体措施行为.由此可以看出,这个概念的核心特征在于行为对象的"特定".但是我们知道,"特定"本身是一个抽象概念,学者们提出了多种多样的标准,如,对象是否可数,是否有相对人等,事实上要界定"特定"是很困难的,从具体行政行为的概念上很难找到一个区分于抽象行政行为的标准.事实上学者们对此标准问题也是众说纷纭, 如.有"对象标准说","事务标准说","效力标准说"或"混合标准说"等等,这从一个侧面反映了具体行政行为与抽象行政行为很难界定,也就是说,什么是抽象行政行为问题还没有解决.那么"抽象行政行为不可诉"如何把握呢?其次,法制发展历史表明,有权力就要有制约,有权利必有救济,这是被人们公认的公理那么,行政权作为一种权力,必然要有制约,公民,法人或组织的■瞳四囤权利受到行政侵权必须救济.因此,抽象行政行为作为行政机关行使权力的一种形式,它要受制约,它侵权也应有救济依我国行政法为理论,抽象行政行为应由权力机关和上级行政机关来监督和制约.但是,笔者认为,这两种制约具有明显缺陷.第一,这两种制约缺乏公正性. 我们先从上级行政机关对下级行政机关的制约来说,他们同享行政权,是性质完全相同机关的监督,简单地说,这是一种内部监督与制衡,其公正性毋庸多言.再从权力机关对行政机关抽象行政行为监督与制约来看,依一般理解,行政机关抽象行政行为是一种立法行为,行使的是立法权,而其立法权来源于权力机关的授权,从这个角度而言,这种监督是必要的,但如果仅此监督自然是以立法权制约立法权,依然缺乏公正性.第二,社会主体基于它的公正性问题在心理上难以认同.第三,目前,我国权力机关,上级行政机关对抽象行政行为监督乏力,或者说,这两种监督基本上无法操作.而司法监督有它明显的优点:首先,司法机关行使司法权,行政机关行使行政权和部分立法权,不同的权力由不同性质机关行使,是分权理论的要求,而分权的目的是实现权力之间的相互制约,因此,司法机关对抽象行政行为实施制约与监督具有合理性与公正性;其次,社会主体心理上能够接受;最后.司法活动拥有一定的程序,易于操作.因此,今天我们大力提倡民主政治,就必须使权力的行使合法,公正,权力的监督强而有力.为此,抽象行政行为的监督离不开司法审查.我们认为,倡导民主政治,又坚持抽象行政行为的不可诉,这是一个"两难"困境=制度上的两难"基于行政诉讼法对抽象行政行为不可诉的认同,而其他一些法律制度却认抽象行政行为不可诉的困惑r秦志凯q,r=匾譬阏i6i龋A阏面同抽象行政行为的可诉性,从而在制度上出现"两难"窘境.例如,我国《国家赔偿法》([994年5月I2日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过)第2条规定:"国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民,法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利."依此条规定,"违法行使职权"应理解为行政机关抽象行政行为违法和具体行政行为违法,因为,行政机关行使职权包括抽象行政行为和具体行政行为两种方式.第13条规定,赔偿请求/k对于赔偿义务机关逾期不予赔偿可以自期间届满(两个月内)之日起三个月内向人民法院提起诉讼.这样,(国家赔偿法)实质上已认可抽象行政行为侵权造成损害,可以提起诉讼.我们再从行政诉讼法规定的精神来看,/k民法院审理行政案件以法律为依据,"参照"规章,参照本身即意味着对依规章作出的具体行政行为,人民法院在审查其合法性时.首先要依据法律,法规和以规章合法性作为鉴别和评价,合法的予以参照,不合法的则不予参照.笔者认为,人民法院审理行政案件,对具体行政行为合法的予以维持,违法的予以撤销.而对于抽象行政行为合法的予以参照.违法的不予参照,这两者的实质上是相同的,即对行为合法的予以肯定,非法的予以否定,至于能否以判决或裁定的形式加以确认,仅是一种形式而已三司法实践的尴尬由于(行政诉讼法)规定抽象行政行为不可诉,这给司法实践带来了诸多不便.首先,由于具有普遍约束力的可以反复适用的所谓抽象行政行为的不可诉性,它受行政机关的相当重视,出现了行政机关借用抽象行政行为来延伸和扩张其行政职权的现象,许多行政机关为了.规避司法审查,将本届具体行政行为的事项以抽象行政行为的形式作出,司法机关束手无策.其次,司法实践中还存在着一种明显具有双重属性的行政行为,即集抽象与具体于一身.以这样的一个行政行为为例:行政机关发文禁止其他企事业单位和某A公司进行业务往来,这个文件对一般企事业单位来说,是抽象的不可诉的;但对于被禁止与其往来的A公司来说,又是具体的,可诉的.那么,A公司向人民法院提起行政诉讼,人民法院将如何对待呢?四对困惑的思考抽象行政行为在理论上,制度上和实践中的困惑,必然要求我们积极地寻找解决办法笔者认为,修改(行政诉讼法),在立法上确认抽象行政行为的可诉性,其理由为:第一,对抽象行政行为监督和制约权在于权力机关和上级行政机关,在逻辑上并不蕴含对司法监督的排斥;以抽象行政行为的司法审查对权力机关与上级行政机关的监督无排斥性.第二,抽象行政行为和具体行政行为在许多方面是共同的,例如:实施行为主体相同,行为都具有法律效力,行为都直接作用于公民,法人和其他组织的权力和义务,对行政相对方主体权益侵害都是存在的.因此,它们之间投有什么本质的差g0.第三,抽象行政行为区别于具体行政行为的地方,更是抽象行政行为可诉性的理由.有权利就必有救济,在各种救济手段中司法救济可谓比较公正.抽象行政行为针对不特定的社会主体,制定普遍适用,反复适用的规范行为,一旦它违法,将置不特定的社会主体权益于危险状态,一旦实施,具有远远超过具体行政行为的危害结果,那'/厶,有什,厶理由将这种危害拒之于司法救济之外呢.第四,依法律冲突规则,后法((国家赔偿法))优于先法((行政诉讼法)),那么,应修改(行政诉讼法>,以便与<国家赔偿法)协调起来口编辑:吴桂静。
行政诉讼法第十五条
行政诉讼法第十五条解读行政诉讼法是我国法律体系中的一部重要法律，对于规范和保护行政诉讼权利有着重要的意义。
其中，第十五条是该法中的一条关键性条款，下面将对该条款进行深入解读。
第十五条的内容行政诉讼法第十五条规定：“行政诉讼案件除不得提起诉讼的事项、不具备诉讼主体资格、法定的特别管辖程序管辖，法律规定应由其他诉讼方式解决并经当事人同意的，不受本法第十四条第一款、第二款规定的时间、管辖的限制。
”解读第十五条第十五条主要从三个方面对行政诉讼案件的限制作出了规定。
首先，对于不得提起诉讼的事项，行政诉讼不适用。
行政机关的一些具体行政行为，并不具备诉讼的必要条件或法律规定明确不适用行政诉讼的，就不能通过行政诉讼来解决。
例如，行政机关依法采取的行政强制措施，根据相关法律规定就不得通过行政诉讼来进行争端解决。
其次，不具备诉讼主体资格的案件也不适用行政诉讼。
行政诉讼要求当事人具有诉讼主体资格，即作为原告或被告具备提起或被提起诉讼的主体资格。
如果当事人不具备诉讼主体资格或不符合法律规定的行政诉讼参与主体条件，就不能通过行政诉讼来解决争议。
最后，根据法律规定应通过其他诉讼方式解决的案件，并经当事人同意，也不能适用行政诉讼。
在某些特定情况下，法律可能规定需要通过其他特殊的诉讼程序来解决行政争议，并经当事人自愿同意。
在这种情况下，行政诉讼法第十五条也不适用。
第十五条的局限性和意义行政诉讼法第十五条的规定对于行政诉讼权利的行使提供了一定的限制措施，同时也具有重要的意义。
首先，第十五条规定了行政诉讼的界限，明确了一些不能通过行政诉讼解决的行政争议。
这样，不仅为行政机关提供了明确的行政处理依据，也避免了行政诉讼程序过于冗长和耗时的问题。
其次，第十五条限定了诉讼主体的范围，保证了行政诉讼的参与主体真实合法，增强了诉讼的公正性和效力。
最后，第十五条对于通过其他诉讼方式解决行政争议，并经当事人同意的情况进行了规定，为特殊的行政争议解决提供了法律依据。
抽象行政行为的可诉性
浅论抽象行政行为的可诉性【摘要】我国行政诉讼法规定人民法院不受理抽象行政行为，但随着行政管理的需要，从计划经济时代沿用至今的我国现行行政诉讼法，现在已经难以满足社会发展的新要求。
为了保障我国社会各阶层人民的根本合法权利和利益，将抽象行政行为制定至我国的行政诉讼法受理范围是现实可行的。
【关键词】抽象的行政行为；可诉；问题所谓抽象行政行为是指行政机关针对不特定对象制定的，具有法律效力并具有反复适用力的规范性文件。
行政诉讼法第12条规定：人民法院不受理对国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和行政最终裁决的行政行为［1］。
在我国社会各方面都突飞猛进的今天，我国无论是公民、法人还是社会团体都越来越注重保护自身的合法权利和利益，关于行政机关作出的抽象行为，目前的行政诉讼法无法保障在行政相对人权益受损失时及时予以补救。
对于严重侵犯行政相对人利益的情况，当事人可能对法律失望并尝试其他非法手段来解决冲突。
在此情况下，一方面势必影响行政诉讼法的法律权威，另一方面严重影响我国的法治建设道路，影响我国目前安定团结的大好局面。
一、抽象行政行为不可诉存在的问题第一，权力机关监督缺乏具体的程序，使得权力机关对抽象行政行为的监督无法运作。
第二，行政机关内部监督的局限性。
（1）地方抽象行政行为的备案制度不健全；（2）内部监督背离了自己不能成为自己案件法官的法学公理；（3）行政机关内部监督中没有行政行为的利害关系人参与，缺乏民主和正当的司法程序，难以满足控制抽象行政行为违法的需要。
第三，社会监督缺渠道。
（1）目前我国行政机关在拟定规范性文件时，不事先向公众征求意见是常态，公众无法参与；（2）为了逃避司法机关的审查监督，一些行政机关把本应是具体的行政行为用抽象行政行为来代替，以此侵害了相对人的利益。
［2］第四，司法实践中的困境。
（1）某一违法不当的抽象行政行为在一定地域多次连续被适用，法院仅能重复判决违法，影响效率；（2）一般抽象行政行为在行政诉讼中既不能作为审理的依据，也不能像参照规章那样来判断具体行政行为是否合法。
内部行政行为可以诉讼吗 - 具体行政行为的概念
内部行政行为可以诉讼吗 - 具体行政行为的概念内部行政行为可以诉讼吗我国行政行为可以分为外部行政行为和内部行政行为，众所周知，大多数的外部行政行为是可以进行行政复议的，那内部行政行为可以诉讼吗？针对这个问题下面我为您解答疑惑，希望能够对您有所帮助。
一、内部行政行为可以诉讼吗内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，因而内部行政行为对公务员的权利和义务有重大的影响。
我国行政诉讼法将其列为不可诉行为之一，即被处分或被处理的人不服，不能申请复议，但可依照有关法律和行政法规的规定提出申诉。
如《行政监察法》第37条规定：“国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的，可以自收到行政处分决定之日起三十日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起三十日内作出复查决定；对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。
”二、内部行政行为与外部行政行为区别1、行为与相对人之间的关系不同。
实施内部行政行为的行政机关与该行政行为的相对人之间，必定存在一种领导与被领导的隶属关系以及其它隶属关系，或者存在一种监督与被监督的法定的监督关系。
实施外部行政行为的行政机关与该行政行为的相对人之间，基本上不存在领导与被领导的隶属关系或者其它隶属关系，而只存在管理与被管理的关系。
这种管理与被管理关系最终取决于外部行政行为的实施者所拥有的对某类行政事务的管理职能而不来源于该行政机关的领导职能。
2、行政行为的作用力不同。
内部行政行为通常只涉及行政机关的内部行政事务，其作用主要和行政机关的正常运转有关，不影响外部相对人的权利和义务，外部行政行为是行政机关对外行使公共权利的行为，因而直接影响着外部相对人的利益。
由于这两种行政行为的上述区别以及行政机关行使这两种权利的性质和依据也不同，因此，不同性质的行为引起的争议应由不同的途径予以解决，即内部行政争议由行政机关自身解决，外部行政争议由法院解决。
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行政诉讼法没有将抽象行政行为纳入受案范围的原因是:ﻫﻫ (1)抽象行政行为可以通过人民代表大会和上级行政机关监督的方式确保其合法性。
(2)抽象行政行为的对象范围大、不确定,其合法性问题不适合通过诉讼途径解决。ﻫ
行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定是行政机关作出的、涉及公务员权利义务的各类决定的统称。ﻫ
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国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权,以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为,以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。
抽象行政行为的范围ﻫ
抽象行政行为是指行政机关制定行政法规、行政规章和发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，具体包括:ﻫ
行政诉讼法没有将这类内部行为纳入行政诉讼受案范围的主要原因是:这类行为往往涉及高度经验性的判断,例如机关领导对工作人员日常工作态度和水平的印象，需要靠日积月累形成，人民法院没有这方面的条件。另外，这类行政行为不涉及公民的基本权益。
ﻫ 行政调解。这是指行政机关劝导发生民事争议的当事人自愿达成协议的一种行政活动。行政调解针对的是发生了民事权益争议的当事人,没有强制性。ﻫ
重复处理行为是指以行政机关根据公民的申请或者申诉，对原有的生效行政行为作出的没有任何改变的二次决定。重复处理行为实质上是对原已生效的行政行为的简单重复，并没有新形成事实或者权利义务状态。
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哪些行政行为法院不受理?
人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
一、国家行为;
ﻫ 二、抽象行政行为；
ﻫ 三、行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定;ﻫ
四、法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为;
五、公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；ﻫﻫ 六、行政机关的调解行为和仲裁行为；ﻫﻫ 七、不具有强制力的行政指导行为;ﻫﻫ 八、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;
仲裁是法定机构以中立身份按照法定程序对平等主体之间的民事纠纷作出有法律拘束力的裁决的行为。ﻫ
公安、国家安全等国家机关具有行政机关和侦查机关的双重身份,可以对刑事犯罪嫌疑人实施刑事强制措施,也可以对公民实施行政处罚、行政强制措施。
行政指导行为是行政机关以倡导、示范、建议、咨询等方式,引导公民自愿配合而达到行政管理目的的行为，属于非权力行政方式。其特点是自愿性、灵活性、简便性和经济性。ﻫ
抽象行政行为不可诉的法律依据
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抽象行政行为不可诉的法律依据
一般要是对行政部门作出的具体行政行为不服的话,是可以提起行政诉讼的。而与之对应的抽象行政行为,如果当事人不服的话是否也能提起行政诉讼呢?小编结合我国相关法律规定，将在下文中为您详细介绍有关内容。ﻫ
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（１)国务院制定行政法规的行为;
ﻫ （2)国务院各部委制定部门规章的行为;ﻫ
(３）省级人民政府、省会市的人民政府、经济特区所在市的人民政府和国务院批准的较大市的人民政府制定地方规章的行为。
(4）行政机关发布具有普遍约束力的决定、命令的行为,即针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。ﻫﻫ抽象行政行为不可诉的原因ﻫ
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