村民自治中两委问题研究

村民自治中“两委”问题研究

——纪念“中国村民自治第一村”诞生30周年

林涛梁贤

【摘要】本研究分析了30年来村民自治在推行公开直选、提高干部素质，强化民主管理、改善干群关系，发展集体经济、夯实自治基础，加强文化建设、营造和谐氛围等方面的实践和所取得的成效；并分别从村两委的定位、关系、职责、选举以及与上级组织、社区的关系等方面，进行了法律视角下村民自治中村“两委”问题分析；研究并提出了各级党委政府必须高度重视村两委问题、完善和制订相关法律法规、加强干部的专业知识培训、加快村经济社会发展等对策建议，并以此文纪念“中国村民自治第一村”诞生30周年。

【关键词】村民自治；村两委；问题分析；对策建议；法律视角

仅以此文纪念“中国村民自治第一村”诞生30周年（广西宜州市屏南乡合寨村）。

1 村民自治的实践与成效

现以广西为例，分析村民自治的实践与成效。广西通过健全完善《村务公开制度》、《民主决策制度》等村务公开民主管理10项制度，统一规范村务“十簿一卷”档案记录，建立“五规范一满意”工作机制，使乡镇政务、村务、组（屯）务公开上下联动的村务公开民主管理新格局得以形成，2008年村务公开实行率达到99.8%，取得了良好成效。

第一，推行公开直选，提高干部素质。自1996年撤销村公所改设村民委员会以来，广西已完成5届村委会换届选举。在2008年第五届选举中，全区选民参选率为86.7%；99%的村党组织实行“公推直选”，100%的村委会实行公开竞选；村“两委”成员交叉任职比例为74.8%，村支书兼任村主任的比例达到45.8%。而且无论从年龄还是学历结构看，村干部的素质有了明显提升。

第二，强化民主管理，改善干群关系。通过增强村“两委”成员的民主化、科学化决策意识，建立健全村民代表会议制度、村民会议制度、村务公开制度、民主评议制度、述职报告制度、村干部廉政制度和财务审计制度，提高村干部工作的透明度，密切干群关系。如合浦县首创的村务公开质询制度，得到全国人大的肯定，被列为全国六种民主监督形式之一。2008年，宜州市、灵山县、武鸣县、柳江县被评为全国村务公开民主管理示范县（市）。

第三，发展集体经济，夯实自治基础。实行村民自治以来，许多地方通过集体决策，村集体经济和村民收入明显增加，村民要求自治自理的愿望更加强烈。如都安县地苏乡大定村，近两年通过“一事一议”，先后兴办村级集体经济项目2个，年纯收入3万多元。

第四，加强文化建设，营造和谐氛围。实行村民自治，制订和颁布村规民约，能够有效化解农村中的热点难点问题。享有“中国村民自治第一村”称号的宜州市屏南乡合寨村，处于三县交界的“三角”地带，社会治安一直是个令人头痛的问题。自从实行村民自治以后，邻里关系变得更加和睦，村风文明蔚然成风。

2 法律视角下村民自治中“两委”问题分析

第一，村两委的定位问题。《村民委员会组织法》（下称《村组法》）第二条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，

《中国共产党农村基层组织工作条例》（下称《条例》）第二条规定“村党支部(含总支、党委，下同)是党在农村的基层组织”，即村委会是村民的自治组织，村党支部是党在农村的基层组织，因此从法律上讲，村党支部和村委会的定位是相当明确的。但在实际操作过程中，村两委定位问题常常出现错位、越位、缺位等现象。首先，从村党支部方面来看，有人认为党支部就是“党+政”，认为“党就是政、党可代替政”，党政不分；也有人认为党支部就是“党+自治”，认为“党就是自治、党可代替自治”，党治不分。其实村党支部是党在农村的基层组织，既不是政府也不是自治组织，这是一种错位、越位现象并存的表现。其次，从村委会方面来看，有人认为村民自治组织就是“自治+党”，认为“自治应包括党务且不受村内其他任何组织的监督，自治就是自治+党”；也有人认为自治组织就是“政+党”，认为“自治就是政，自治就是政+党”。事实上村委会既不是政府，也不是党组织，而是村民自治组织，这是一种错位、越位、缺位现象并存的表现。

第二，村两委的关系问题。《条例》第二条规定：“党支部是党在农村全部工作和战斗力的基础，是村各种组织和各项工作的领导核心”，第九条规定：“村党支部领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织。”《村组法》第三条规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”。因此，村党支部和村委会的关系已经被明确规定为领导和被领导的关系。但在实际的村民自治过程中，村两委的关系却十分复杂：一是正向关系，即认为村党支部和村委会是法律赋予的领导和被领导的关系。但这种情形在现实当中并不多见，多数情况是村主任表面服从而心里不服从或者村支书以强硬的姿态要求村主任服从。二是平行关系，即认为村党支部与村委会权力相当，谁也不能领导谁，彼此是并列、制衡的关系。三是反向关系，即认为村委会与村党支部是一种领导与被领导的关系，要求村党支部服从于村委会的领

导，换言之村主任的权力大于村支书。为了化解村两委之间的矛盾，各级地方党委、政府在国家主导的村民自治框架下，创新推行了村支书与村主任“一肩挑”的做法。这种做法在两委矛盾尖锐的村肯定会取得一定的效果，但不考虑各村的具体情况而实行“一刀切”的做法显然欠妥，而且这种权力过于集中的做法也与村民自治的原则相悖，容易造成传统权力模式的回归和家族势力的介入。因此，从这个意义上说，“一肩挑”的做法并非是最佳方法，而是勉为其难或不得已而为之的办法。

第三，村两委的职责问题。《条例》第九条规定，村党支部的主要职责是“贯彻执行党的路线方针政策；讨论本村经济建设和社会发展中的重要问题；支持和保障村民依法开展自治活动；领导农村各种群众组织；搞好支部自身建设；负责村、组干部教育管理和监督；搞好本村精神文明建设和社会治安、计划生育工作。”即村党支部的职能主要包括党建、决策、干部管理及监督等四大方面。《村组法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映村民的意见建议”，第五条、第二十三条还有相关规定，即村委会的职能主要是自治（包括经济事务、财产和财务管理）、服务两个方面。但在实际操作中，村党支部的职能经常大大扩展，尤其热衷于经济事务权和财务权的争夺，有的甚至宣扬党就是政、党政不应分家，最后造成管理不到位而监督又严重缺位。而村委会由于处在被领导的地位，在经济事务和财务权被削弱或剥夺后，根本无法履行自治职能，最终只有两种结果：要么抗争、要么放弃，而没有了服务，最终受害的只能是村集体和村民。从目前来看，经济事务中的签字权和财务上的签单权，是造成村两委职能错乱的关键因素。

第四，村两委的选举问题。村委会选举是国家主导下的村民自治的核心事件。《村组法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。