督促程序困境与破解

督促程序困境与破解

为了应对司法负担过重带来的挑战,我国借鉴国外的立法经验,引入了督促程序。该程序在德国、日本等国家运行良好,已不同程度成为债权债务案件的主要纠纷解决方式。但在我国司法实践中,该程序的运行效果陷入了“消解—异化”的中国式困境。本文试图通过实证分析、比较分析等方法,理性检视我国督促程序的现实困境、反思困境的原因,并在此基础上探寻破解的现实路径。

一、审视:督促程序的困境

笔者以《中国法律年鉴》的数据、上海法院的相关数据为主要样本,对督促程序的运行现状进行实证分析。

(一)功能消解:适用量效日渐式微

1. 适用数量日趋萎缩

一是适用总量偏低。20XX-20XX年期间,全国共审结督促程序案件约70万件,不足同期民商事合同纠纷案件结案数的10%。督促程序的结案数远远低于简易程序案件和调解案件。二是适用量逐年锐减。在各类民商事案件一审收结案量一路走高的背景下,督促程序却呈逆向走低趋势。20XX年,全国督促程序的收案量还维持在18万件左右,到了20XX年其收案量已不足7万件(见表1)。平均到全国各基层法院,其收案数量之少可见一斑。督促程序在司法实践中已成为被闲置、被遗忘的程序。

2. 涉诉类型过分集聚

《民事诉讼法》及相关司法解释未限制适用督促程序的纠纷类型,从理论上说所有对债权债务没有争议且不存在对待给付的民商事案件均可适用督促程序。但实践中,适用督促程序的纠纷类型主要集中在借贷类案件,其中以金融借款为主。其他纠纷类型如买卖合同纠纷、追索劳动报酬纠纷等虽有涉及,但数量较少。督促程序适用类型过于狭窄,影响其作用的发挥。

3. 解纷实效事倍功半

督促程序的结案方式包括:当事人撤回申请、法院裁定驳回申请、法院裁定终结(因债务人异议终结和因无法送达终结)、支付令生效。支付令生效是债权人实现债权的前提。但从全国范围来看,生效率不足20%,大量申请支付令的案件以异议终结或其他方式结案,解纷目的未能达到。

(二)功能异化:恶意申请悄然潜入

恶意诉讼的潜入已成为近年来民事诉讼中比较突出的问题,督促程序适用中也不例外。一些当事人利用督促程序非对抗性、审理周期短、诉讼费较低等特点规避法律、非法转移财产。20XX-20XX年期间,上海P法院共发现当事人恶意申请支付令案件30件。其中26件在审查阶段以证据不足裁定驳回申请,4件支付令生效后经审判监督程序撤销支付令。

实践中,恶意支付令申请包括两种情形:一是“两造通谋”,即申请人和被申请人事先通谋,虚构债权债务,致生效支付令损害案外人利益的情形。如某一当事人的债务案件诉讼至法院后,其关联或个人通过申请支付令,帮助该当事人在执行中逃避债务。二是“一方恶意”,即申请人虚构事实或隐瞒真相,试图瞒混过关,损害债务人的利益。如以无效的借款合同申请支付令等。

二、反思:督促程序司法困境的成因

我国督促程序面临的困境,不能简单的归究于“水土不服”,真实的原因要复杂的多。笔者从系统论角度,结合实证分析,从三个层面探寻困境的成因。

(一)环境之过:信用体系尚未建立

通过考察发现,督促程序运行良好的国家大多建立了健全的社会信用体系。在这些国家,个人的信用档案可视为个人的第二身份证。存在欠债不还、恶意诉讼等不良记录的个人,在贷款、保险、求职时会比普通人麻烦的多。因此每个人均非常重视自己的信用培养,尽量避免不良的信用记录。我国社会信用制度建设尚处于初级阶段,目前只有银行系统作为业内避险规范应用较多,全国性、甚至地区性的信用评估、查询体系尚未建立。债务人的失信行为在社会经济活动中很少受到制裁,这是导致债务人滥用异议权、恶意申请,进而导致督促程序生效率低、恶意申请丛生的一个重要原因。

(二)制度之惑:程序设置多有缺漏

1. 程序衔接不畅

其一,督促程序和诉讼程序割裂。现行法规定,支付令经债务人书面异议失效后,督促程序终结,债权人如需寻求司法救济则应另行起诉。这种规定虽然体现了诉讼自由和处分原则,却不利于债权人利益的保护,也有悖于诉讼经济原则:一方面债务人的异议权欠缺后续诉讼程序制约,使债务人滥用异议权“有恃无恐”;另一方面债务人一旦提出异议,督促程序即成为诉前“热身”,徒增了债权人的诉累。严重地影响了当事人适用督促程序的热情。其二,督促程序和财产保全分离。相关司法解释禁止财产保全在督促程序中的适用。这使得支付令在实践中极易成为被申请人提前转移财产,逃避执行的“通知单”,阻碍债权人债权的实现,也增加了债务人选择支付令申请的不安全感。

2. 申请费设置不当

首先,申请费标准设定不经济。申请费用低是当事人选择督促程序的一个重要原因,案件标的越高,其优越性越明显。但20XX年实施的《诉讼费用交纳办法》将督促程序的收费标准从100元调整为财产案件受理费标准的三分之一。新标准大大提高了标的额2万元以上督促程序案件的申请费,而督促程序中大标的案件的比例较高。这使其与诉讼程序、诉前调解程序相比失去了优越性,导致案件数量大幅下降。其次,申请费负担设定不合理。因督促程序与诉讼程序割裂,故在申请费负担上必然导致债务人提出异议的由债权人承担申请费的不合理后果。不仅显失公平,也鼓励了债务人滥用异议权。

3. 纠错机制欠缺

支付令是经债权人申请,未经债务人对抗机制即发生法律执行力的法律文书,其不可避免地存在瑕疵的可能。也不乏债权人和债务人可以串通,损害第三人利益的情形存在。但现行法只规定了院长对本院已发生法律效力的支付令,发现确有错误,认为需要撤销的,应当提交审判委员会讨论决定后,裁定撤销支付令,驳回债权人的申请。缺乏利害关系人直接异议制度和恶意申请支付令的惩罚机制,不利于恶意申请的发现。

(三)司法之错:司法实践多重阻却

1. 立案引导的缺失

督促程序对于普通老百姓而言是一种比较陌生的程序,大多数人对其缺乏了解,更谈不上去主动适用。司法实践中,法院很少主动引导当事人适用督促程序,即使出现当事人主动申请的情形,部分法院也以各种理由引导其进行调解或起诉。造成这种现象的原因在于:第一,价值定位偏差。司法实践中,督促程序往往被误解为特殊程序。而特殊程序的特点是确认某种法律实施或权利是否存在,并不解决权利义务争议。[11]故法院对督促程序的考核,只关注程序本身运行的效率和公正,不关注纠纷解决的效果,法院对督促程序的适用自然缺乏热情。二是财政收入制约。西部一些办案压力小、经济比较落后地区的法院出于诉讼费收入的考虑,拒绝受理督促程序。三是强势调解挤压。近年来,各地法院掀起了“调解热”。不仅调解率成为衡量法院审判工作是否达标的重要指数和评估法官办案效果的重要指标,而且在不少法院调解已成为民商事案件诉前首要程序。因此,法院重诉前调解轻督促程序也就不难理解了。

2. 送达不能的肘掣

债权人适用督促程序的一个必备条件是支付令能够送达至债务人。但实践中,大量的金融贷款、信用卡纠纷案件因无法送达而不能适用督促程序。[12]而信用卡纠纷是无争议债权债务纠纷的典型,如能送达,完全可以通过督促程序处理。造成无法送达的原因有两方面:一是金融机构对贷款人的身份、住址、方