公共投资

公共投资

公共投资的概述

公共投资的定义

公共投资是指由一国政府或国际组织出于公共利益的目的而进行的投资，如政府贷款兴建公共设施、修路或兴修水利工程，或由国际金融组织贷款进行上述项目的发展，均属公共投资范围。

公共投资一般被界定为由中央和地方政府投资形成的固定资本，由于有政府不能在微观层次上直接介入企业活动领域的特定认识，这些政府投资往往被限定在特定的公共服务领域中，因此这些资本被称为公共投资，也被称为政府投资。公共投资是政府调节经济的主要工具之一。

在研究经济增长的过程中，一般将公共投资和私人投资合并在一起作为总投资看待，它与劳动力增长和技术进步被看做是生产函数中决定产出增长的三大要素之一。公共资本和私人资本之间存在一定的互补关系，社会总资本积累则通过公共资本和私人资本的交替上升过程来进行。公共投资和私人投资分别在不同的时期成为推动社会总资本积累、促进经济增长的主要工具。

凯恩斯与新古典综合派以乘数理论为依据，对公共支出政策作出了不同的选择，凯恩斯强调资本积累的重要性并重视公共投资，新古典综合派则相反。凯恩斯强调资本形成的思路，即强调了经济增长理论对于资本投资的重要性和对资本投资内容认识的演变过程。他们都没有为自己的选择找到充分的理论依据，这是由于投资乘数理论及其扩展形式之一，财政政策乘数理论模型在分析经济问题时有其局限性。乘数理论主要从总需求的角度分析财政政策的作用，一般认为，不能完全依据乘数模型对公共支出政策中的公共投资政策和消费性公共支出政策进行比较与选择。

在有关经济增长的文献中，公共投资一般被界定为由中央和地方政府投资形成的固定资本，由于有政府不能在微观层次上直接介入企业活动领域的特定认识，这些政府投资往往被限定在特定的公共服务领域中，因此这些资本被称为公共投资，也有时被称为政府投资。Holtz-Eakin在分析美国公共投资的形成与增长时，将公共投资按照其最终用途分为四类：第一类是教育投资；第二类是道路以及高速公路投资；第三类是污水处理设施投资；最后是公用事业投资。在EtsuroShioji 的研究中，将上面列举的后三类合并称为基础设施类公共投资，从而与教育类公共投资组成为两个类别。

按照Holtz-Eakin的估计，1988年，在美国，上述四项公共投资在公共投资总额中的比重分别是：教育类占20.2％，道路及高速公路类占34.5％，污水处理占7.5％，公用事业类占13.2％。日本对公共投资的定义相对广泛一些，总计包括14个项目，EtsuroShioji将其合并为四个项目，一是教育类；二是基础设施，包括公共房屋，污水处理，垃圾处理，水的供给，城市公园，道路，港口，机场，工业用水；三是国有保护土地，包括山脉，河流和海岸；四是农业和渔业。1990年，在日本，上述四项在公共投资中的比重分别为12.1％、60.6％、13.5％和13.7％。

公共投资的分类

政府公共项目投资的分类

政府公共项日投资根据不同的资金来源,可作以下分类。

1.财政性投资项目

包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，包括使用纳入财政预算管理专项基金中的用于基本建设投资的项目。

2.国债专项投资项目

国债专项资金是近年来中央财政通过增发国债专项用于基础设施等方面建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分用于基本建设项目。国债专项资金中,无论是中央财政投资中央补助地方投资还是转贷地方资金，都是财政资金，因此必须纳入财政基本建设支出预算管理范围。

3.财政担保银行贷款建设项目

由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项目大多是非营利的公共项目，也包括少量虽营利但投资回收期较长的项目。对于非营利的项目，一般由财政负责筹措资金还本付息;少数有营利但投资回收期较长的建设项目，也由各级财政承担风险，故此类项目也应纳人政府投资项目严格管理。

4.国际援助建设项目

国际援助建设项目，一般侧重于对受援国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息、无息贷款,受援国政府是项目资金的接受者,并负责项目资金的运用。对于大型政府投资项目提供援助的国际组织，主要有世界银行及其他区域性经济组织如亚洲开发银行，友好国家的援助也是国际援助项目资金的重要来源。

公共投资的特点

由于政府投资的公共项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具有与一般投资项目不同的特点。从理论上分析,政府投资的公共项目应该大多数是为社会提供公共产品，即主要提供非营利的为社会大众所需的项目。但也可能会包括一些虽营利却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。在近期,政府投资项目也可能会因国家发展高新技术产业、迎接知识经济挑战的产业政策而涉足部分高风险高收益的高新技术产业等。整体来看,政府投资项目的主要特点有以下几点。

(一)政府投资项目大多数集中在为社会发展提供服务的、非盈利的公益性项目

这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是非营利性。因为在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，这种性质就是非营利性。因为在市场经济体制的最大化，所以除政府财政基本建没资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以营利或投资回收期用较长的项目则不会涉足，但这些非盈利、难以营利或投资回收期用较长的项目又往往是国家或区域发展经济必不可的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。正是由于这个特点，在发展中国家由于基础设施短缺，所以政府投资项目所占比例相比发达国家较大。

(二)超大型政府投资项目比一般项目投资大、风险大、影响面大

这是由政府在国家公共利益负重任的性质所决定的。有些投资大、风险大的超大型政府投资现目，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承受如此目大的投资和风险。但是，一旦项目决策上马就将形成巨大的生产力，并将影响与该生产力相关的诸多产业、部门，影响区域经济的发展与产业结构的再造，甚至影响整个社会经济的发展与人民生活质量的提高。所以，这些工程项目必须通过政府投资。

政府投资项目风险巨大。如果项目在工程建设中应用先进的科学技术和管理方法,其劳动生产率将成干成百倍地提高.特别是一些高新技术的应用将给项目带来巨大的附加价值:如果项目决策正确合理、方案先进可行,将不仅仅是取得巨大的社会经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。但如果项目决策不科学，事先没有充分考虑各种风险因素,从而导致项目失败,那么带给国家或地区的将不是巨大的生产力和社会经济效益，而是沉重的财政负担、资源环境的破坏污染,甚至是整个生态系统的严重失衡、人类生存环境的毁灭。所以,政府投资项目必须进行全过程的决策风险管理。

(三)政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序

各国政府为在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资效益，一般会采取更严格的管理程序。这主要表现在:按照国家规定履行报批手续,严格执行建设程序;严禁挤占、挪用政府投资;严禁搞边勘探、边设计、边施工的“三边”工程;财政部门要执行项目评审程序,以保障财政基本建设资金不被浪费。考虑到今后财政预算体制的改革,并参考国外发达国家对政府财政性基本建设资金的管理办法，可以预见未来几年内国家会采取以下措施和制度严格管理政府投资项目:

(1)严格的立项审批制度。建立国家或地方政府投资项目储备库,执行严格的可行性研究审批制度。审批合格的储备项目上升为年度执行项目，列入预算.报国家或地方人民代表大会专门委员会批准。

(2)严格的政府采购制度。这种采购既包括大宗建没用机电设备或工程材料的采购，也包括对承建政府投资项目设计、施工、项目管理的采购。这种采购必须按照国际惯例和WTO的规定，实施无歧视、公开的竞争性招标方式。

(3)严格的项目评审程序。从项目可行性研究阶段的估算，到设计、招标阶段的概预算或标底以及施工过程的支付,竣工结算或决算.都要执行严格的财政评审制度。

(4)严格的项目管理制度。政府投资项目若缺少投资约束机制，就很可能变为“三超”（概算超估算、预算超概算、决算超预算）工程，最后成为各方谋利的“投资无底洞”。为杜绝这一可能性发生.就要由政府有关部门组建类似营利项目的项目法人，对本项目实行严格的项目管理,实施投资、工期、质量三大控制，严格工程合同管理中的索赔与支付，严格项目竣工验收以及结算;一旦项目发生超出人民代表大会专门委员会批准的预算事件，就要有合理的理由接受人民代表大会的质询，由人民代表大会专门委员会决定是否追加预算,若没有令人民代表大会专门委员会信服的理由，就应受到处分。

(四)政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注

由于政府投资项目大多涉及社会公众文化或生活的各个方面，又是使用国家或地方财政的资金,从根本上说是纳税人的钱，所以涉及社会公众的切身利益,理所当然地成为社会舆论的关注焦点。因此,政府投资项目也要注重公共关系工作，