人民调解制度的功能与价值

人民调解制度的功能与价值

——对广东梅州市乡镇地区调查

【内容摘要】：被誉为“东方之花”的人民调解具有解决纠纷、维护秩序和正义的特殊功能，与其他纠纷解决机制相比较，人民调解在解决纠纷时具有速度快、效率高、成本低的特点，但现实中人民调解存在的人员和经费微短缺的问题，极大地制约了人民调解制度功能的发挥。另外，在实际操作中，人民调解已涉及刑事调解，实际上导致通过民事责任替代刑事责任的问题，因而使人民调解的运作存在碰触法律底线的风险，这亦是健全人民调解制度，促使其功能全面发挥必须解决的重要问题。

【关键词】：人民调解功能困境法治

引言

调解在我国有着深厚的历史渊源和文化基础。“休和”、“居间”、“劝解”、“ 排难解纷”等词均是“调解”的同义表达。因讲求协调、中庸，排斥差异、对立的价值取向，息讼便是中国古人所认为的理想社会状态。于是，在遇到纠纷甚或争端时，调和自然而然成为解决方式之首选。如今，调解制度已成为我国司法制度的重要组成部分，是由法院调解、行政调解和人民调解三部分共同构成的一个完整的调解体系。其中，人民调解又居于极其重要的地位。但现代人民调解制度绝非传统调解制度之复活，而是对古代民间调解制度的一种创造性转化，乃是人民群众在反抗封建地主统治、要求翻身解放的土地革命战争时期所首创，在经历了抗日战争以及新中国成立后几十年的发展建设时期，日臻完善。[1]民调解稳步发展，尤其是在我国许多乡镇地区，人民调解因其低成本高效率而受到当地村民的青睐。作为“政法工作的第一道防线”并在国际社会上享有“东方经验”美誉的人民调解制度，具有独特的功能，在我国农村基层中发挥着无可替代的作用，农村基层调解组织也成为了我国矛盾纠纷化解机制的重要组成部分。但媒体报道和相关的研究显示（媒体报道部分有，如福建厦门市开元区司法局的《现阶段人民调解存在的问题、原因与对策》、广东佛山市的《当前企业人民调解工作存在的问题及对策》、甘肃兰州市榆中县司法局的《基层人民调解存在的问题和对策》；相关研究部分有，如发表于《中国司法》的《社会转型中的人民调解制度——以上海市长宁区人民调解组织改革的经验为视点》、发表于《人民调解的》的《人民调解存在的问题及对策》、发表于《山东审判》的《关于完善我国人民调解制度的几点建议》）基层人民调解制度在实际运作中存在诸如工作基础薄弱、经费及队伍人员不足、运作不规范、领导不重视等问题。这些缺陷与障碍的具体表现形式如何？其对人民调解制度功能的发挥会产生什么样的影响？如何解决这些问题？带着这些问题，我们走进了梅州地区（五华县长布镇、转水镇）进行了实地调查，以求掌握真相，觅得解决之道。

1. 调研计划与实施

1.1调研过程

在准备阶段，确定调研主题后，我们查阅了人民调解的相关资料，形成对人民调解的初步了解，然后针对人民调解价值功能部分寻找相关资料。接着我们初步拟定了调研的方法、对象，并联系好了调研地的负责人。在实施过程中，我们先后在长布镇转水镇进行了调查，在长布镇，我们与长布镇司法所进行了深入的学习、交流，并在长布镇司法所张所长的安排下我们参与了调解现场。在转水镇我们也与转水镇司法所所长进行了深入的交流。这次的实践调研，我们收获很多，在两镇的司法所我们阅读了大量的文件以及相关记录档案，并参与了调解现场，在此过程中我们发现了人民调解解决纠纷效率高、成本低的特点，但同时，我们也发现了它存在着一些问题，如经费、人员的不足。

1.2调研方法

考虑到农村地区的教育普及率及人员分散等原因，我们的调查方式主要以访谈式调查为主，实地考察和案件跟踪为辅。

1.3调研对象及其概况

本次调研的主要访谈对象定为乡镇司法所的工作人员，他们是基层人民调解的第一线工作者，我们希望通过对各司法所所长的访谈，从多方面多角度（调解案件的类型、人民调解成功率、调解案件的数量、机构建制和对案例的实际处理过程）了解有关人民调解的价值、功能及其在运行中存在的问题。调查两镇即长布、转水两镇基本概况：（1）长布镇，全镇共有25个村委和2个社区居委，总人口68450人，15%是贫困人口（标准：年平均纯收入低于1500/人），地处五华县西北部，位于东洋、龙川、紫金的交界，辖区面积284.1平方公里。2009年被梅州市科学技术局授予“梅州市技术创新专业镇”荣誉称号。（2）转水镇，下辖21个村和1个居委会，总人口61300多人。镇面积158.5平方公里，位于县城中北部13公里，是著名的侨乡和红粬之乡。红粬生产已有300多年的历史，产品70%出口。

1.4调研内容

1.4.1访谈提纲

（1）、长布镇近年来人民调解案件受理数、成功率、调解协议履行率、回访率分别是？(2)华县人民调解员的教育程度以及年龄（平均年龄）？

（3）、人民调解的收取费用吗？

（4）、人民调解的解决纠纷一般需要多长时间？

（5）、人民调解员在调解过程中使用的的调解方法？

（6）、人民调解的调解程序？

（7）、在调解过程中使用的原则有哪些？

（8）、人民调解在立法中存在的问题？

（9）、司法所在人员组成方面是否完善？

（10）、司法所工作人员的工资待遇如何？活动经费是否存在问题？

1.4.2收集表格资料

群众来访、法律咨询登记簿；人民调解协议书；（综治中心）会议记录簿；基层司法行政工作统计月报表；人民调解工作统计表；司法所工作情况统计表；乡镇基层法律服务工作统计表；法制宣传登记簿；中心接待室交办通知单；联调督办通知单；受理民间纠纷情况登记簿；2008年度各村（居）、单位社会治安综合治理检查考核内容和评分标准；五华县2008年度各镇社会治安综合治理检查考核内容和评分标准；调查笔录；社会矛盾纠纷排查调处情况月报表。

1.4.3收集案例资料

在实践中，我们收集了两个较为详细的案例，第一个是我们亲身参与调解现场的案例，第二个案例由长布镇司法所提供。

案例一：这是关于土地纠纷的案例。这个纠纷的双方当事人是两亲生兄弟，在土地的使用权上发生了纠纷，首先是由村委调解，但是调解不成功，进而当事人一方（以下简称甲方）到镇司法所人民调解办公室的群众来访、登记薄中登记纠纷的主要情况，请求司法所调解。司法所只有所长一人，所长在看到村民登记之后走访当事人的村落，了解案件的情况，同时去现场查看争议地。尔后当事人双方到司法所的人民调解室进行调解，调解过程中参与人包括主持人、调解员与双方当事人。主持人由镇政府的人员担任，调解员由司法所所长担任。调解的过程中当事人双方陈述纠纷的事实，随后调解员针对纠纷提出问题，并分析问题，同时根据事实提出解决纠纷的方案，说服双方当事人和解。在调解的过程中，记录员还是由司法所所长担任。但是此次的调解并不成功。紧接着，当事人的另一方（以下简称乙）请求了县司法局的调解员来调解此纠纷。县司法局的两位调解员到了当地之后随即展开工作，进行了调解，程序与司法所所长调解过程相同。在司法局两位调解员调解的过程中，司法所所长担任了记录员的工作。在调解室调解结束后由双方当事人看过调解笔录同时由第三方（除当事人、记录员、主持人之外的人）核对之后双方当事人在调解笔录上签名确认记录属实。之后县司法局的调解员和当事人在司法所所长的陪同下到了争议地进一步了解情况，以便进一步调解。整个调解的过程中无论是司法所所长还是县的人民调解员都没有收任何的费用，但在整个过程中，无论是当事人还是调解人员都没有填写相关的材料，如《协议书》、《调解申请书》、《调查笔录》、《调解笔录》、《回访记录》等。

在第二次调解中，我们注意到调解员使用了情理法以辅助调解，调解员与当事人的对话如下：

调解员：因为双方有争执，要调查清楚，我们得去向左邻右舍了解，如果（你弟—周汉通）真的（耕种了）25年以上，那么就是他的，就算当初是你的，但一直你没有耕，那么就当作你是放弃（因为你明知当初有人在耕），法律（《物权法》）有规定，一块地被人耕了20年，无人争议，就归于他。作为亲兄弟，要心平气和，两个人要实话实说，如果确实是25年来，你（指哥哥）有质疑，说明你是一直对这块地有争议的（如向村委会反映情况），兄弟之间的血缘关系不是用钱可以买的。在这块地没有弄清楚争议之前，兄弟俩谁也不要动。地方如果当时已分得很清楚，那不管这块地是升值还是贬值，那也不能再去争。以后的事无法预料，以前的事实也不能推翻。土地因为只有使用权，所以也不存在继承权的问题。老人家（暗指哥哥）百年归寿以后，按照风俗来讲，是长子牵头，但实际上兄弟之间，谁经济比较雄厚，只要兄弟之间愿意，你也不反对，谁牵头都可以。

当事人：那我可以把我的家产分给小儿子多一点吗？他比较没用，想帮他多一点。