论新时期海关监管

《海关实务》期末考试论文
论新时期海关监管工作中的
任务和作用
论新时期海关监管工作中的
任务和作用
【论文摘要】
基于职能分工形成的以部门为导向的监管体系在实践中已显现其固有的缺陷，特别是近十多年来，尽管海关改革和现代化建设取得了很大进展，但海关管理仍然没有摆脱传统“守门人”理念的影响，在制度方法上仍然没有改变单一的、逐单逐票验放的传统通关作业模式。

因此，建立海关大监管体系，通过转变作业模式，加强和改善海关管理，从根本上解决上述制约海关事业顺利发展的深层次矛盾和问题，这对于优化资源配置、降低社会负荷、落实科学的治关理念，建设和谐海关都具有十分重要的意义。

构建大监管体系形成成为整体监管功能必须转向的趋势之一。

关键字：海关监管监管体系任务与作用
根据《海关法》明确规定海关有四项基本任务，即监管、征税、查缉走私和编制海关统计。

海关的这四项基本任务是一个统计的有机联系的整体。

海关四项基本任务的基础是监管。

海关监管是指海关对进出境运输工具、货物、物品及相关的进出境行为，实施专门的监督管理。

保证国家有关运输工具、货物、和物品依法出入境的有关法令得到遵守的重要环节和必要的措施，目的是保证有关进出境活动符合国家政策和法律规范，维护国家主权及利益。

2000年以来，开始实施的通关作业改革及配套的机构改革，以信息技术为手段，以职能监控为保障，建立了以集中审单为主要标志的新型海关监管模式，在国家现有经济管理体系和行政管理体系的大环境中，基本实现了高效运作与严密监管的统一。

但是随着市场经济的迅速发展和外贸总额的急剧增加，通关模式相配套的海关监管体系逐步出现了诸多的不适应，比如职能交叉、机构过多、人力资源配置不合理、行政成本过高等，海关内外要求改革的呼声比较强烈。

海关监管体系既决定于业务管理体系，又反作用于业务管理体系。

海关监管体系存在的种种不适应，势必影响到海关业务管理的质量和水平。

因此对海关监管体系存在问题的表现、原因及改革方向、对策进行探讨，使海关工作不断追求“严密、高效、低成本”的目标，是当前海关工作需要解决的一个重要问题。

一、海关传统监管体系存在的问题及原因分析
（一）存在的问题
1、内部审批不科学。

目前总署和直属海关实现“职能管理”的主要方式依然是“审批管理”。

一是审批事项过多，比如减免税审批、加工贸易备案审批、敏感性商品进出口审批、案件审理审批等等。

二是审批环节过多，有的事项法定和人为设定了多级审批，个别审批环节多达十三个，即便扣除审批流转过程，工作效率仍有相当大的提高空间。

三是服务功能不足，即职能部门为业务现场提供智力支持的功能不足。

2、机构设置不规范。

一是从海关布局看，除一个省〔广东、福建、浙江、辽宁）设置多个直属海关外，直属海关内部的隶属海关和办事处设置同样过多，有的工作量严重不饱和。

二是内设机构看，海关法赋予海关监管、征税、统计、打私四项职能，但从总署到直属海关，把四项职能分解为通关、监管、关税、
统计、加工贸易、政法、技术、督察审计、调査、缉私等职能部门。

其中缉私和调查部门又普遍内设多个处级机构，许多部门还内设各自的风险管理机构，从而导致海关内设职能机构过多。

3、职能划分不确切。

主要表现在：一是职能交叉比较严重，如现场通关征税、验估、担保各环节与关税之间，报关单证放行、结关环节与监管之间，报关单删除、修改、理单各环节与统计之间不同程度存在职能交叉问题。

二是职能分工不够清楚，如审单中心和通关现场的审单岗位之间的职责缺乏严格界定，从而导致通关现场对审单中心普遍存在依赖心理。

三是职能部门过多，基层疲于应付。

各部门职能管理实现方式均包括指导、协调、监督、评估、认定的全过程，均以报关单为核心素材，多头向业务现场下达核查要求。

四是职能分工过细，导致责任不清。

4、人力配置不合理。

“一提加强某项工作就要求增加机构和编制”，这种非科学的人力资源配置思路，使海关系统的人员配置形成“竖立的枣核型”，即海关总署人员相对较少，直属海关职能部门人员队伍庞大，隶属海关一线人员相对不足。

全国海关系统共有干部4.6万人，但实际从事一线监管人员仅约1. 7万人。

规模庞大的直属海关机关人员在行使以审批管理为主的职能管理是不正常的。

(二）原因分析
从形式上看，上述问题有的是海关现有监管水平滞后于全球经济一体化和贸易便利化要求出现的新情况；有的是过去通关改革（机构改革）没有涉及到或解决好的历史遗留问题；有的是伴随通关作业改革衍生出来的一些新问题等。

但是究其根本原因，则是计划经济体系下形成的政府海关行政管理思想和模式没有从根本上变革。

海关是国家行政机构的一个组成部分，只有把海关监管体系放到国家经济管理体系、行政管理体系的大背景下去思考和理解，才能找出问题形成的根本原因。

1、在管理思想上。

市场经济要求建立有限政府、服务型政府。

但计划经济条件下形成的是无限政府、管理型政府。

海关也管了报关行业、口岸的卡口和仓库等一些不该管的事。

各海关业务管理方式不一，同样业务有的在总关办，有的在现场关办，不方便企业的问题也不少。

2、在管理方式上。

市场经济要求在法律法规公开公正公平的前提下，符合规定的政府就应当办。

最显著的区别在于，市场经济的管理是动态的授权的，以市场效率为追求目标；而计划经济的管理是静态的权力的，以严密控制为最高要求。

这种根本的区别导致了与市场经济相比，计划经济的管理存在着责任不清，效率低下的弊端。

3、在职能配置上。

海关监管按决策、执行和监督三个环节进行职能配置，在市场经济体系下实现权力制衡，三者独立行使职权。

而目前我们政府及部门职能配置基本上是以适应行政审批为核心，是决策、执行、监督的混合体，决策者就是执行者同时也是监督者。

这就使得职能交叉，监督乏力的问题长期难以有效解决。

二、我国海关大监管体系的构建及作用分析
（一）海关大监管体系内涵
海关大监管体系是我国海关系统在深入学习实践科学发展观的过程中，以构建科学高效的职能管理体系为基础环节、以构建务实顺畅的通关监管体系为目标导向、以构建周全可行的监督保障体系为发展后盾的一种创新思想。

海关大监管体系在内容构成上主要包括职能管理体系、通关监管体系和监督保障体系。

在职能管理方面，我国海关将立足于海关管理的高效运行，理顺三级事权，明确职能定位，在各层级、各领域建立起规范有序、运作顺畅、监督有效的工作运行机制。

完善海关决策指挥、组织协调、督办落实、考核评估、监督检查、责任追究等管理制度，努力形成环环相扣、完整有效的内部管理链条。

在通关监管方面，我国海关将实行以企业守法管理为基础的分类通关模式，通过拓展监管时空，破解当前海关业务量快速增长与人力资源相对不足的突出矛盾，进一步提高通关效率，改善通关服务，为企业占领和拓宽市场、提高竞争能力给予更大的支持。

在监管上着眼提高海关监督管理整体效能，发挥一线监管、后续管理、打击走私等各方面力量的综合作用，加强与外部的沟通协作，实现各部门各单位的协调配合和有效监控，建立起与“大通关”相适应的具有综合性和整体性的海关大监管体系。

在监督保障方面，我国海关通过建立周全可行的监督保障制度来对海关权力
进行监督，保障海关工作不骄不躁、高效廉洁。

包括国家最高权力机关全国人民代表大会及其常委会的监督，国家最高行政机关国务院的监督，监察机关的监督，审计机关的监督，司法机关的监督，管理相对人的监督和其他社会舆论的监督，重点突出管理相对人和社会舆论对海关工作的监督。

（二）海关大监管体系的构建
1、构建科学高效的职能管理体系
首先，在纵向职能管理上，全国海关仍然沿用原来的集中统一管理的垂直领导体制从上到下实现高效管理。

由海关总署直接管理直属海关，直属海关直接管理所管辖关区内的隶属海关，各海关开展工作只需要对上级海关和相关法律负责，减少多头领导所产生的管理成本浪费。

三级海关的事权划分应更趋合理，严格按照各级海关事先被安排的基本任务来履行各项职责。

2、构建务实顺畅的通关监管体系
货物通关是海关大监管体系的监管重点。

通关监管体系包括一系列通关监管模式，构建务实顺畅的通关监管体系就是要让这一系列的通关监管模式在货物实际进出口时“通得快”“管得住”。

3、构建周全可行的监督保障体系
虽然震惊中外的厦门远华特大走私案已过去10年有余，但它对国家干部队伍的腐蚀之深和对我国海关权力的公然挑衅的不法行为仍然让人记忆犹新，应时刻引以为戒。

海关大监管体系需要构建周全可行的监督保障体系，让海关的工作时刻受到有效的监督。

目前，对我国海关工作的监督包括国家最高权力机关全国人民代表大会及其常委会的监督，国家最高行政机关国务院的监督，监察机关的监督，审计机关的监督，司法机关的监督，海关管理相对人的监督和其他社会舆论的监督。

（三）我国构建海关大监管体系的作用分析
第一，有利于我国打造一支高效廉洁的现代化海关队伍。

科学高效的职能管理体系和周全可行的监督保障体系的构建，有利于我国打造一支高效廉洁的现代化海关队伍。

因为海关大监管体系的职能管理体系以集中统一管理的垂直领导体制实现海关内部复杂事务的层层管理，管理效率大大提高，同时海关总署署内重点职能机构相互间协调紧密，使横向配合到位有效。

这样有利于把海关工作置
于与海关亲密接触的管理相对人和广大人民群众的监督之下，会进一步促进海关廉政建设，减少关员贪污腐败，促使各级海关竭尽全力提高工作效率，打造高效廉洁的现代化海关队伍。

第二，有利于我国提高通关速度便利进出口贸易。

务实顺畅的通关监管体系有利于我国提高通关速度，便利进出口贸易。

除了在制度上简化进出口通关手续以外，各海关通关大都借助大型集装箱检查设备、闭路电视监控系统、通道自动核放系统、货检及旅检小型X光机、车载移动式车辆检查设备及智能告知管理系统等高科技“武器”，仅“通道自动核放系统”就将原来车辆通过海关通道需要2分钟，一下子缩短到了5秒钟。

第三，有利于我国海关功能从管制型向服务型的转变。

我国海关是国家的进出境监督管理机关，肩负着税收征管、打击走私、通关监管、加工贸易及保税监管、海关统计、海关稽查和口岸管理等七项职责。

在全国人民的心目中，海关一直是守护国门的神圣、忠诚卫士，是维护国家利益的钢铁长城。

所有这些都在巩固海关那威严的管制者形象。

然而，随着我国进出口规模的激增以及国际经济贸易竞争的加剧，服务型海关的构建已成为新形势下的发展需要。

科学高效的职能管理体系和周全可行的监督保障体系的构建，将进一步突出我国海关以人为本的管理理念，更容易拉近作为管理者的海关与海关管理相对人之间的距离，减少管理成本，提高管理效果，有利于我国海关功能从管制型向服务型的转变。

参考文献
1、参见〈牟新生署长在2005年全国海关关长会议上的讲话一2005年1月13日》，海关总署办公厅编〈梅关内部情况通报》第1期。

2、参见哞新生署长在全国海关综合治税工作会议上的讲话一2005年4月28日》，海关总署办公厅编痛关内部情况通报》第16期。

3、参见禅新生署长在全国海关监管工作会议上的讲话一2005年8月9日》，海关总署办公厅编痛关内部情况通报》第44期
4、李治.从新公共管理到新公共服务的理论发展武汉：湖北社会科学，2001
5、中国公共管理理论前沿[北京：中国社会科学出版社，2006丨
中囯海关出版社，
7、海关总署办公厅.中国现代海关制度规划汇编[北京
：
2008。