第12章 公共管理改革

（2）新公共管理的基本概念 新公共管理或管理主义是一个多维度的宽泛概念。 ①其理论假设是：“公共组织和私营组织的管理在本质 上是相似的”，“管理就是管理……用于组织和激励雇 员的机制，在公营部门与私营部门都同样适用”。 ②这是因为，无论是公共部门，还是私营部门，其管理 功能——决策、计划、组织、领导、沟通、协调、控制 都是一样的，相应管理者亦需要相同的管理概念、管理 知识、管理技能、管理工具。 ③所以，公共部门与私营部门不存在重要的差异，进而， 诸如雇佣代理、降低交易成本一类私营组织的通则，同 样适用于政府的公共管理。
2.新公共管理 新公共管理（New Public Management）亦称管理主 义（Managerialism），近似的称为还有“后官僚制理 论”、“市场化公共行政理论”、“企业化政府管理 理论”、“服务行政理论”、“新治理”等等。 （1）新公共管理的重要著作： ①欧文.休斯：《公共管理导论》 ②简.莱恩：《新公共管理》 ③戴维.奥斯本和特德.盖布勒：《改革政府——企业家 精神如何改革着公营部门》 ④戴维.奥斯本和彼得.普拉斯特克里：《摒弃官僚制： 政府再造的五项战略》等等。
作者提出政府再造的五项（5C）战略，即： 核心战略（core strategy）：明确组织目标 后果战略（consequence strategy）：创设绩效后果 顾客战略（customer strategy）：将顾客臵于驾驶员 的位臵上 控制战略（control strategy）：将控制从高层和中央 移走 文化战略（culture strategy）：创造企业家文化





2.美国 美国政府的行政改革，主要是从1981年里根担任总统 开始的，其内容主要有： （1）政府收缩计划。一是推行社会福利制度改革：提 高接受福利者的资格，压缩受福利的人数；福利项目 市场化；逐步采取联邦、州和地方政府三级管理体制， 转移联邦财政负担。二是放松政府管制。 （2）公共服务输出的市场化：合同出租、公私合作、 用者付费、凭单制度。 （3）重塑政府——以绩效评估为中心的政府改革。 1993年制定《政府绩效与结果法案》，全面推进政府 绩效评估。
（3）信任危机 政府管治失败的直接后果是政府形象大受 影响，民众对政府的信心下降。
5.私营部门变革的示范效应与压力
私营部门运用市场机制的手段，在企业发展方面取得
显著效果，给公共部门带来示范效应，也带来改革的 压力。
二、西方国家公共管理改革的理论基础
1.新自由主义 新自由主义是一个庞杂的理论体系，却是构成西方乃 至世界20世纪70—90年代政治哲学和政治经济学的主 导话语。在公共政策选择上，美、英两国的右翼党派 执政的政府——英国的保守党、美国的共和党，是新 自由主义及其模式最积极的推进者。 （1）思想和理论体系：狭义的新自由主义主要指由 埃德温.坎南创立，以哈耶克为核心的伦敦学派。 广义的新自由主义包括以费里德曼为代表的货币学 派，以卢卡斯为代表的理性预期学派，以布坎南为代 表的公共选择学派，以科斯、诺斯为代表的新制度经 济学派等等。
2.信息时代对传统政府治理模式的挑战
20世纪后半叶，世界进入信息社会（或叫后工业社会）
时代。信息社会对传统官僚体制提出严重的挑战：
3.全球化与政府治理模式改革

全球化与信息化是一对孪生兄弟。全球化的一个 特征是跨国组织的影响日益扩大，民族国家的主 权及其政府权力日益削弱。世界银行、国际货币 基金组织、世界贸易组织等超区域性治理组织加 强，它们的决定和行为规范与民族国家捆绑在一 起，影响了后者的行政体制。


“重塑”的价值标准： 他们的结论是：解决政府各种问题唯一正确的价值选 择，在于重新定位政府的职能，按照企业家精神重塑 一个“企业化政府”。 这样做的正当性在于：企业家把经济资源从生产率和 产出较低的地方转移到较高的地方。而这一点，不仅 适用于私人部门，也适用于公共部门和志愿者的第三 部门。
第12章 公共管理改革
学习目标 1.理解西方公共管理改革的背景、理论创新 2.了解西方国家公共管理改革的实践、主要 内容和基本特点 3.理解中国公共管理改革的内容和发展趋势

主要内容
第一节 西方国家公共管理改革的理论与实践 第二节 我国公共管理改革的历史沿革与发展

第一节 西方国家公共管理改革的理论与实践

五C战略
杠杠 目标 激励 责任 权力 文化 战略 核心战略 后果战略 顾客战略 控制战略 文化战略 途径 目标明确、角色明确、 方向明确 有序竞争、企业化管理、 绩效管理 顾客选择、竞争性选择、 顾客质量保证 组织控权、雇员授权、 社区授权 破除习惯、撼动心灵、 赢得心智
四、西方国家公共管理改革的实践

三、西方公共管理改革中的理论创新

重塑政府与政府再造


（1）重塑政府 美国学者戴维.奥斯本和特德.盖布勒于1992年发表 了《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》 一书，将60年代后期以来关于公共行政的典范革命 推向高潮。美国总统克林顿对此评价说：“美国每 一位当选官员阅读。概述给我们提供了改革的蓝 图。”推动了重塑政府运动的开展。 “重塑”的特点：丢弃与传统公共行政紧密相连的 一些陈规旧俗，并期望彻底反思政府的运作
4.政府危机
（1）财政危机
20世纪30年代经济大危机之前，资本主义发展处于自
由竞争阶段，各国奉行“管得最少的政府就是最好的政 府”的管理哲学。 但经济大危机使这一哲学破产，取而代之的是凯恩斯的 国家干预经济的政府管理哲学，导致了政府经济职能和 社会职能的大规模扩张，政府规模急剧膨胀。









“重塑”的政策主张（10点）： ①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨 ②社区拥有的政府：授权而不是服务 ③竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去 ④卓越使命感的政府：改变照章办事的组织 ⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款 ⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要 ⑦有事业心的政府：有收益而不浪费 ⑧有预见的政府：预防而不是治疗 ⑨分权的政府：从等级制到参与协作 ⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革



1.英国 1979年撒切尔夫人上台后，进行了大刀阔斧的改革， （1）民营化运动：出售国有资产、放松进入管制、特 许投标、合同承包等。 （2）雷纳评审：撒切尔夫人在内阁办公室设立了一个 效率小组，负责行政改革的调研和推行工作，任命雷 纳勋爵为首相的效率顾问，领导效率小组的工作。 （3）公民宪章运动（梅杰政府时期）：用宪章的形式 把政府公共部门服务的内容、标准、责任公之于众， 接受公众监督，实现提高服务水平和质量的目的。 （4）合作政府：布莱尔1997年任首相后，针对前几届 政府市场化改革导致政府部门的碎片化状态，提出要 改革政府部门，加强不同政府之间的合作。



（3）新公共管理的政策主张 针对传统行政理论，新公共管理提出截然相反的“政府 有限”论和以市场来解救“政府失灵”的新公共管理典 范。
①改造公共部门。目标包括：提高公共部门的资源配臵效率和工 作效率；通过职能转移，缩小公共部门及其人员的规模，削减政 府的预算开支；增强公共服务对公众需求的反应力，使公众更加 容易获得公共服务。 ②引入企业管理模式。一方面引入“企业家精神”，改造行政文 化，形成充满生机活力、具有创新精神和良好应变能力的政府； 另一方面，引入企业的管理的理论、原则、技术，提高行政绩效 水平，改进公共服务质量。 ③建立顾客驱动制度。比照“顾客至上”的市场通则，视公众为 公共机构的顾客，尊重顾客选择“卖主”的权利，顾客满意应是 政府施政的目标。
④这一理论假设依据的假设又是：政府需要大大 提高公共管理的绩效，而私营部门的效率普遍高 于公共部门。 ⑤所以，只有引入自由市场的竞争运行机制，更 多地接受商业部门的管理技术，进一步执行消费 者取向的政策制定标准，才能产生令人满意的政 府公共管理绩效。 ⑥据此，通过行政改革，全面引进私营部门的管 理模式，塑造“企业型政府”，是政府改革和发 展的方向。
（2）管治危机 政府部门与私营部门相比，具有垄断性、产出测定困 难、权力集中的层级制结构和规则为本的管理方式、 公共物品免费或低价提供等特点。这些特点使政府缺 乏提高效率的压力，公众对政府的监督较难实施，政 府的官僚主义作风和服务意识不足。 此外，政府职能的扩大而导致的庞大而复杂的政府组 织使协调工作变得困难，管理技术的专业分工又使政 务官失去了对公务员的有效控制。这一系列的特点都 导致管理中的失控，政府治理出现危机。



（2）政府再造 政府再造是戴维.奥斯本在企业家政府理念的基础上， 就如何摒弃官僚组织的各项弊端，重组政府组织结 构，使其更具活力而提出来的。集中反映在他和彼 得.普拉斯特克里的著作：《摒弃官僚制：政府再造 的五项战略》中。 “再造”指对公共体制和公共组织进行根本性的转 型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创 新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机 制、权力结构、组织文化等来完成这种转型。 政府再造就是运用企业化体制来取代官僚体制，即 创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公 共体制，而不必靠外力驱使。政府再造就是创造具 有内在改进的公共部门——有人称之为“自我更新 机制”。



④引入竞争机制。 为了提高政府效率，优化公共产品，降低行政成本， 引入市场竞争机制是唯一可靠的选择。 ⑤重视行政结果。 主张公共行政研究研究和政府管理的重点应当转向 “结果”，而非“过程”。 ⑥推行社会合作。 政府应当满足于充当“领航员”的角色，除必须由公 共部门单独承担的职能外，许多传统的管理职能，可 通过与企业合作来实现。同时，政府应加强与非政府 组织的合作。


自20世纪70年代末英国“撒切尔革命”开始，西方发到国 家作为一个国家群体开展了一场广泛的、持续了大约30多年 的政府改革运动。在这个过程中，有关政府公共管理理论创 新和公共政策选择内容非常丰富。 这些国家发展水平比较接近，发展理念和发展基调相同或相 似。因此，尽管各国改革目标、措施不尽相同，但改革的基 本动因、客观诉求和主要理论依据却表现出了共同性、一致 性、相似性：①改革的根本目的都在于发展经济和实现社会 的和谐发展；②提出并形成一些普遍得到关注、尊重的理论 和价值标准，包括：新自由主义、新制度经济学、新公共管 理、第三条道路、治理理论、民营化等。