中国公共住房政策概览

中国公共住房政策概览

陈杰

复旦大学管理学院/复旦大学住房政策研究中心副教授

中国在1978年由邓小平直接发起的住房制度改革，历经20年的曲折探索，终于在1998年完成了从福利分房制度到商品住房制度的根本性转变。住房不再由政府无偿分配后，因为有利可图，投资热情被空前激发，住房供应不再成为中国城市的老大难题，如1978年之前我国城镇年均住宅竣工面积仅有0.18亿平方米，1978-1987年间年均为1.3亿平方米，1988-1998年间年均为2.9亿平方米，1999年-2009年中则达到6.13亿平方米（含非商品住宅），达到历史最高水平。这10年间光由开发商提供的商品住宅就累计达到3900万套，解决了1亿多人的居住问题。住房总体上不再短缺，2009年底城镇住宅存量面积达到131亿平方米，城镇人均住房建筑面积超过28平方米，是1978年的4.2倍。

然而住房成为商品化后，也随之带来一系列问题。作为一个新兴的市场，住宅价格难以抑制的持续高涨，远远高于同期收入增幅。自1998年之后，中国城市房价收入比居高不下，始终在10以上(90平方米商品住宅总价与城镇家庭年可支配收入的比值)，中低收入家庭对商品住宅的承受能力更加脆弱。事实上，中国政府在90年代的房改当中就意识到中低收入家庭的住房问题是不能完全用市场来解决，也采取了多种办法去力图缓解这部分人群的住房困难。然而由于中国政府对经济增长的需求非常强烈，把住宅房地产看作一个产业和经济增长来源的考量往往压过实现“居者有其屋”的社会民生政策诉求，住房保障在大多数时间是被忽视或远排在经济发展政策之后。

尽管这样，中国还是初步建立起一套覆盖一定城镇居民范围公共住房政策体系。中国公共住房政策总体上可以分为三个组成部分：一、经济适用房；二、廉租房；三、公共租赁房。

一、经济适用房

1991 年国务院在《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》中提出要“大力发展的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”,是第一次在政府文件中出现跟经济适用房相似的字眼，也确立下了日后经济适用房的基本内涵。到了1994年，由建设部、国务院房改领导小组、财政部联合发布的《城镇经济适用住房建设管理办法》提出，要“建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系”。该《办法》要求，经济适用房的价格按建设成本确定，以微利价出售，只售不租。其成本价由7项因素（征地拆迁费、勘察设计费、配套费、建安费、管理费、贷款利息、5%以内的利润）构成。出售经济适用房实行政府指导价，其售价由市、县人民政府根据以上几项因素综合确定，并定期公布。这些要求成了日后建设经济适用房的基本原则。但当时开发商还没兴起，经济适用房基本都由政府行政部门出资和组织建设[1]。

1998年7月标志性房改文件（《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》国发[1998]23号文）中提出“建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系”，但这个“供应主体”除了个别地区热情很高，绝大多数地方从来就没有实现过。

2003年8月《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号文)中，经济适用房由“住房供应主体”改为“具有保障性质的政策性商品住房”，而“住房供应主体”被商品房所替代。这个改变被认为是中国住房制度最终迈入市场化阶段的标志。此文出台后，各地经济适用房供应量开始止步不前，甚至连年递减。即使有限的经济适用房，由于把政策性住房和商品住房混淆在一起，[2]界限模糊，实践中各地方各行其是，实际很难有保障作用。

多年混乱后，2007年5月，在中国住房保障制度建设中具有里程碑意义的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号文）再度强调经济适用房的作用，并明确规定，“经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭”，并提出经济适用房购买者只拥有有限产权，这相对划清了经济适用房与商品房之间的界限。[3]

表1：历年经济适用房开发与销售情况

数据来源：历年国家统计局统计年鉴整理

纵观1999-2008年，中国累计销售经济适用房3.5亿平方米，占同期商品化住宅比例为7.82%，但总体上无论自身销售面积还是占商品住宅的比重都呈逐年下降趋势。

经济适用房目前在中国还存在很多争论。焦点之一在于，经济适用房制度的重心到底是放在“保障性”——定向供应困难对象的福利品，还是“经济性”——低价微利的商品，仍然没有得到很明确的解决。住房保障需要经济廉价的住房，但廉价住房不代表就是保障性住房，尤其是因限价而“人为廉价”的住房很容易成为寻租腐败和投机暴利的温床，有关经济适用房分配中的丑闻近年来屡见报端。可惜政策实施者往往只关注经济性，因为容易测度和表象化，却忽视了是否真正达到住房保障的本来目标——是否把住房给了最需要的人。此外，经济适用房很多时候也不“经济”。对经济适用房的定价没有统一标准，交给各个城市负责，不少地方的经济适用房的价格不比商品住宅低多少，甚至一些地方在本世纪早期还略高。笔者的研究发现，经济适用房的价格对大多数中低收入家庭仍是沉重负担。

2008年后，不少省市如河北、辽宁、山东、云南昆明等地已经先后宣布停建经济适用房，把住房保障的重点转向廉租房、公共租赁房或货币化补贴形式。

二、廉租房

廉租房是是专门面对城市特困家庭的住房保障措施。与经济适用房相比，廉租房只租不售，房源来源多样化，往往是老公房为主，在实际运作中还分为实物配租和租金补贴两种形式，很多时候只收象征性租金。以廉租房实行情况较好的上海为例，截至2009年底，上海廉租房的受益家庭累计达6.6万户，其中2009年新增1.9万户，政策覆盖面从“低保”住房困

难家庭逐步扩展到“低收入”住房困难家庭，目前准入线是人均月收入960元和财产低于12万元。实物配租情况下，所资助承租家庭支付市场租金的5-10%,其余由政府补贴给出租人。但目前上海实物配租仅占12%，政府宣称在两三年内提高至25%。

从全国层面来说，1999年4月建设部就颁布了《城镇廉租住房管理办法》（建设部令第70号），2003年12月再次出台《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部令120号）来取代前者，2006年5月国务院37号文中更要求各个城市都要在2006年年底前建立廉租房制度，并确定廉租住房建设规模，落实廉租住房资金筹措渠道，特别提出各城市政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设，各级财政也要加大支持力度。2007年中共十七大报告写入了“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”2007年5月国务院24号文更把廉租房制度上升为中国住房保障体系的核心地位。

但廉租房的福利性特点，决定了其开发与运作面临诸多困难，尤其资金和土地一直没有落实机制，发展十分缓慢。1999年至2006年全国廉租住房新开工量累计仅为7.8万套左右，累计投入资金仅为70.8亿。这个局面直到最近几年才有所改观。2007年，全国安排廉租住房资金77亿元，超过历年累计安排资金的总和。根据住建部等2009年颁布的《2009年-2011年廉租住房保障规划》，三年内全国应新建廉租住房518万套、新增发放租赁补贴191万户。而截止至2009年11月，通过新建、购置廉租住房等多种方式，共筹集廉租住房273万套左右。租赁住房补贴户数达到292万户，其中2009年新开工廉租房158万套，新增租赁补贴80万户。实物配租比例由2006年的14.1%提高至48.3%。

表2：中国历年廉租房投入

1999-2005

2006

2007

2008

2009

廉租房新开工（万套）

2.5

5.3

16.51