中国公共住房政策概览

中国公共住房政策概览

陈杰

复旦大学管理学院/复旦大学住房政策研究中心副教授

中国在1978年由邓小平直接发起的住房制度改革，历经20年的曲折探索，终于在1998年完成了从福利分房制度到商品住房制度的根本性转变。住房不再由政府无偿分配后，因为有利可图，投资热情被空前激发，住房供应不再成为中国城市的老大难题，如1978年之前我国城镇年均住宅竣工面积仅有0.18亿平方米，1978-1987年间年均为1.3亿平方米，1988-1998年间年均为2.9亿平方米，1999年-2009年中则达到6.13亿平方米（含非商品住宅），达到历史最高水平。这10年间光由开发商提供的商品住宅就累计达到3900万套，解决了1亿多人的居住问题。住房总体上不再短缺，2009年底城镇住宅存量面积达到131亿平方米，城镇人均住房建筑面积超过28平方米，是1978年的4.2倍。

然而住房成为商品化后，也随之带来一系列问题。作为一个新兴的市场，住宅价格难以抑制的持续高涨，远远高于同期收入增幅。自1998年之后，中国城市房价收入比居高不下，始终在10以上(90平方米商品住宅总价与城镇家庭年可支配收入的比值)，中低收入家庭对商品住宅的承受能力更加脆弱。事实上，中国政府在90年代的房改当中就意识到中低收入家庭的住房问题是不能完全用市场来解决，也采取了多种办法去力图缓解这部分人群的住房困难。然而由于中国政府对经济增长的需求非常强烈，把住宅房地产看作一个产业和经济增长来源的考量往往压过实现“居者有其屋”的社会民生政策诉求，住房保障在大多数时间是被忽视或远排在经济发展政策之后。

尽管这样，中国还是初步建立起一套覆盖一定城镇居民范围公共住房政策体系。中国公共住房政策总体上可以分为三个组成部分：一、经济适用房；二、廉租房；三、公共租赁房。

一、经济适用房

1991 年国务院在《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》中提出要“大力发展的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”,是第一次在政府文件中出现跟经济适用房相似的字眼，也确立下了日后经济适用房的基本内涵。到了1994年，由建设部、国务院房改领导小组、财政部联合发布的《城镇经济适用住房建设管理办法》提出，要“建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系”。该《办法》要求，经济适用房的价格按建设成本确定，以微利价出售，只售不租。其成本价由7项因素（征地拆迁费、勘察设计费、配套费、建安费、管理费、贷款利息、5%以内的利润）构成。出售经济适用房实行政府指导价，其售价由市、县人民政府根据以上几项因素综合确定，并定期公布。这些要求成了日后建设经济适用房的基本原则。但当时开发商还没兴起，经济适用房基本都由政府行政部门出资和组织建设[1]。

1998年7月标志性房改文件（《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》国发[1998]23号文）中提出“建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系”，但这个“供应主体”除了个别地区热情很高，绝大多数地方从来就没有实现过。

2003年8月《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号文)中，经济适用房由“住房供应主体”改为“具有保障性质的政策性商品住房”，而“住房供应主体”被商品房所替代。这个改变被认为是中国住房制度最终迈入市场化阶段的标志。此文出台后，各地经济适用房供应量开始止步不前，甚至连年递减。即使有限的经济适用房，由于把政策性住房和商品住房混淆在一起，[2]界限模糊，实践中各地方各行其是，实际很难有保障作用。

多年混乱后，2007年5月，在中国住房保障制度建设中具有里程碑意义的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号文）再度强调经济适用房的作用，并明确规定，“经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭”，并提出经济适用房购买者只拥有有限产权，这相对划清了经济适用房与商品房之间的界限。[3]

表1：历年经济适用房开发与销售情况

数据来源：历年国家统计局统计年鉴整理

纵观1999-2008年，中国累计销售经济适用房3.5亿平方米，占同期商品化住宅比例为7.82%，但总体上无论自身销售面积还是占商品住宅的比重都呈逐年下降趋势。

经济适用房目前在中国还存在很多争论。焦点之一在于，经济适用房制度的重心到底是放在“保障性”——定向供应困难对象的福利品，还是“经济性”——低价微利的商品，仍然没有得到很明确的解决。住房保障需要经济廉价的住房，但廉价住房不代表就是保障性住房，尤其是因限价而“人为廉价”的住房很容易成为寻租腐败和投机暴利的温床，有关经济适用房分配中的丑闻近年来屡见报端。可惜政策实施者往往只关注经济性，因为容易测度和表象化，却忽视了是否真正达到住房保障的本来目标——是否把住房给了最需要的人。此外，经济适用房很多时候也不“经济”。对经济适用房的定价没有统一标准，交给各个城市负责，不少地方的经济适用房的价格不比商品住宅低多少，甚至一些地方在本世纪早期还略高。笔者的研究发现，经济适用房的价格对大多数中低收入家庭仍是沉重负担。

2008年后，不少省市如河北、辽宁、山东、云南昆明等地已经先后宣布停建经济适用房，把住房保障的重点转向廉租房、公共租赁房或货币化补贴形式。

二、廉租房

廉租房是是专门面对城市特困家庭的住房保障措施。与经济适用房相比，廉租房只租不售，房源来源多样化，往往是老公房为主，在实际运作中还分为实物配租和租金补贴两种形式，很多时候只收象征性租金。以廉租房实行情况较好的上海为例，截至2009年底，上海廉租房的受益家庭累计达6.6万户，其中2009年新增1.9万户，政策覆盖面从“低保”住房困

难家庭逐步扩展到“低收入”住房困难家庭，目前准入线是人均月收入960元和财产低于12万元。实物配租情况下，所资助承租家庭支付市场租金的5-10%,其余由政府补贴给出租人。但目前上海实物配租仅占12%，政府宣称在两三年内提高至25%。

从全国层面来说，1999年4月建设部就颁布了《城镇廉租住房管理办法》（建设部令第70号），2003年12月再次出台《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部令120号）来取代前者，2006年5月国务院37号文中更要求各个城市都要在2006年年底前建立廉租房制度，并确定廉租住房建设规模，落实廉租住房资金筹措渠道，特别提出各城市政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设，各级财政也要加大支持力度。2007年中共十七大报告写入了“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”2007年5月国务院24号文更把廉租房制度上升为中国住房保障体系的核心地位。

但廉租房的福利性特点，决定了其开发与运作面临诸多困难，尤其资金和土地一直没有落实机制，发展十分缓慢。1999年至2006年全国廉租住房新开工量累计仅为7.8万套左右，累计投入资金仅为70.8亿。这个局面直到最近几年才有所改观。2007年，全国安排廉租住房资金77亿元，超过历年累计安排资金的总和。根据住建部等2009年颁布的《2009年-2011年廉租住房保障规划》，三年内全国应新建廉租住房518万套、新增发放租赁补贴191万户。而截止至2009年11月，通过新建、购置廉租住房等多种方式，共筹集廉租住房273万套左右。租赁住房补贴户数达到292万户，其中2009年新开工廉租房158万套，新增租赁补贴80万户。实物配租比例由2006年的14.1%提高至48.3%。

表2：中国历年廉租房投入

1999-2005

2006

2007

2008

2009

廉租房新开工（万套）

2.5

5.3

16.51

38

171

购买、改建筹集（万套）

26.62

廉租房资金投入（亿）47.4

23.4

77

354

-

#建设

286

#租赁补贴

68

发放租赁补贴（万户）

249

292

资料来源：作者依据建设部《2006年城镇廉租住房制度建设情况》和有关新闻报道整理。注1：2007年1-11月数据。

注2：2009年1-11月数据。

注3：2009年中央财政用于各地廉租住房建设资金投入计划是330亿元，实际尚完成数目不得知。但根据全国人大常委会保障性住房建设专题调研组报告，2009年上半年廉租房完成投资310亿元，新增住房租赁补贴53万户。截至2009年8月，全国开工廉租住房建设项目126万套，完成投资400亿元，全国新增租赁补贴户数154万户；煤矿棚户区改造已开工10万户，林区棚户区改造已开工15.7万户，农垦危旧房改造已开工16.2万户，农村危房改造已开工49.4万户，游牧民定居工程已开工7.5万户。

三、公共租赁房

公共租赁房相说来还是新生事物，但近年来发展迅速。深圳率先在2007年就开始为外来人口尝试公共租赁房，此后北京、天津、常州、青岛、厦门、广州等都出台了公共租赁房建设方案与管理办法，重庆更是在近期大张旗鼓地声称要打造以公共租赁房为核心的住房保障体系，有关部门宣布，未来若干年，重庆市将建设公租房4000万平方米，从今年起的三年内每年建设1000万平方米，今后视社会需求再建1000万平方米或更多面积的公租房。上海迟至今年6月上旬才开始对公共租赁房方案进行公开征求意见，9月才公布正式的实施意见。

但上海之前已经通过人才公寓、职工宿舍等形式积累了相关经验。

国家层面来说，对公共租赁房给以积极支持。2010年国务院工作报告中就提出了大力发展公共租赁住房。由住房城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》于2010年6月12日正式对外发布。根据《指导意见》，公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。《指导意见》强调，新建公共租赁住房主要满足基本居住需求，成套建设的公共租赁住房，单套建筑面积要控制在60平方米以下，原则上只租不售。

然而各地对公共租赁房的具体操作模式还是有诸多不同的理解。如上海的公共租赁房并不强调收入准入线和只面对中低收入家庭，提出引入社会资本和社会化运营的思路；重庆的公共租赁房则强调保障性和政府主导，同时考虑先租后售。

四、落实与最新发展：

2009年10月28日，全国人大财经委主任委员石秀诗向全国人大常委会做的关于部分重大公共投资项目实施情况的调研报告中提到：“2009年国家下达的保障性住房建设计划，全国共需投入1676亿元。其中，中央投入493亿元占29.4%；地方配套1183亿元占70.6%。”“（该年）截至8月底，保障性住房建设完成投资394.9亿元，完成率为23.6%。”一个案例可以说明这个问题：如国家下达给中部地区的廉租房补贴资金为每平方米300元，而东北建房实际造价为1500元/平方米，国家补贴只占1/5，加上省财政补贴200元/平方米，能达到500元/平方米，其余均需各地政府自筹。[7]

根据2009年中央财政支出决算表，2009年中央财政安排用于保障性住房建设补助资金达550.56亿元，为上年的302.7%。根据2009年全国财政支出决算表，2009年全国财政用于保障性住房的支出为725.97亿元，为上年的313.3%。这意味着，地方财政投入仅175.41元，地方政府投入积极性不高，是导致保障性住房建设总体上不能到达预期目标的主要原因。

2009年，林区棚户区改造已开工15.7万套，占计划的100％。垦区危旧房改造已开工20.9万套，占计划的81％。煤矿棚户区改造已完成投资220.8亿元，占计划的60.5％。农村危房改造试点项目已开工76.9万户，占计划的93％。游牧民定居工程开工9.1万户，占计划的99％。

2010年1月7号《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国发[2010]4号）提到：力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。

2010年3月，温家宝做国务院政府工作报告，在“（六）着力保障和改善民生，促进社会和谐进步”中提到：“继续大规模实施保障性安居工程。中央财政拟安排保障性住房专项补助资金632亿元，比上年增加81亿元。建设保障性住房300万套，各类棚户区改造住房280万套。”

2010年3月25日，财政部发布《2010年中央对地方税收返还和转移支付预算表》：住房保障支出预算数为616亿元，比2009年执行数增加91.87亿元，增长17.5%。

2010年6月11日住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部、国土资源部、农业部、国家林业局六部委联合印发的《关于做好住房保障规划编制的通知》（建保[2010]91号）中提出，“力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题，力争到“十二五”期末，人均住房建筑面积13平方米以下低收入住房困难家庭基本得到保障。”随即，住建部向媒体通报，2009年全国建成廉租住房以及经济适用住房、改造棚户区住房和农村危房共400余万套，2010年计划建设各类保障性安居工程住房700万套（包含农村危房改造120万套），其中包括公共租赁住房37万套。

2010年7月19日，住建部部长姜伟新在2010年中国市长论坛发言：“今年这580万套的任务一定要完成。

2010年9月21日，国土部、住建部联合发文《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发[2010]151号）提出，再次提出要确保保障性、政策性住房用地不低于住房用地供应总量70％，并探索以划拨和出让方式加大公共租赁住房供地建房，同时还引人注目地提出，“（公租房）逐步与廉租住房并轨、简化并实施租赁住房分类保障的途径”。

五、小结：

从以上介绍来看，中国的公共住房政策体系虽然初步有一个框架，但总体上还处于较低的发展阶段，覆盖范围较低，层次不够丰富，对目标群体的认识和保障水平的确定也都还存在问题。而且方式较为单一，且主要都是从供给角度的解决思路，虽然在廉租房制度中也有针对需求方的租赁补贴，但比重较小，这与国际上公共住房政策从供给转向需求的潮流不尽吻合。另外还没有建立起相应的公共住房金融体系，长期的融资来源没有确定，这将严重抑制公共住房政策的可持续发展。虽然住房公积金有这方面潜力，但还需加以大规模的改造。中国仍处于经济转轨时期，兼具持续高速城市化的背景，住房保障面临的情况十分复杂，再考虑到中国地区差别大，中国公共住房政策仍然任重道远。

[1]1995年兴起但到1998年中止的安居工程与日后的经济适用房很类似。

[2]建设部2004年5月《经济适用住房管理办法》，定义为“政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”。

[3]在国发[2007]24号文影响下，2007年11月建设部等7部委重新颁布《经济适用房管理办法》，把经济适用住房重新定义为，“政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房”。

[6]据国土资源部公报，2009年中国土地出让金收入为1.27万亿元，当年支出1.23万亿元。其中，用于廉租住房支出为187.1亿元，仅占全年土地出让总支出的1.5%。2009年中央财政用于各地廉租住房建设的总资金投入宣传达到330亿元。

[7] “中央财政给保障房建设注入强心剂”经济参考报，2009-12-18