对“乡财县管乡用”存在问题的思考

对“乡财县管乡用”存在问题的思考

乡镇级财政处于我国五级财政体系中的最底层，也是最薄弱的一级财政。多年来，由于税制改革、体制改革、机构改革等原因，各级政府层层甩包袱，致使乡镇不堪重负，收支矛盾越来越突出，财政运转越来越困难。有的乡镇为了保运转、保必办、保稳定，不得不负债经营，部分乡镇财政已到了濒临崩溃的程度。尽管各级政府、财政部门都加大了对基层财政的扶持力度，给予一定的转移支付补助，但显然是杯水车薪，乡镇财政仍存在很大困难。近年，为解决乡镇财政的困难，各级政府都进行了积极的探索，“乡财县管乡用”的管理模式在部分省市得到了推广和运用。这一管理模式对于缓解基层财政运转困难、遏制新增债务起到了一定的积极作用，但是在具体的实施过程中所存在的一些问题不容忽视，值得研究和探讨。

1、县级财政部门主管乡镇财务有越俎代庖之嫌。《预算法》第一章第二条规定：国家实行一级政府一级预算，设立中央、省、市、县、乡五级预算。实行“乡财县管乡用”体制，在一定程度上意味着政权、财权与事权相分离，同时也与《会计法》不相符合。《会计法》第一章第三条规定：各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实性、完整性。第二章第九条规定：各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告等。从《会计法》意义上讲，会计机构应该属于各单位，因此将乡镇财政会计机构取消、实行在县级报账制有悖于《会计法》、《预算法》，同时也把乡镇财政收支预算执行中应承担的职责和违规风险都转嫁到县级财政部门。

2、乡镇资金供需矛盾仍然很突出。一是资金紧缺。乡镇公教人员工资实行县级统一发放，在公教人员工资性支出财力上划县级以后，乡镇的运转经费所剩无几，保开门、保必办的经费也是捉襟见肘，更无从安排计生、教育、乡村道路等公益性支出。二是资金供需存在时间差。在经济欠发达地区，乡村两级运转对农业税及附加的依赖程度较大，而农业税收的入库主要集中在$ 月份以后，上半年乡镇财政资金调度相当困难。

3、乡镇巨额的债务包袱将转嫁给县级财政。据统计，全国乡镇债务达2300亿元，平均每个乡镇负债400万元。在实行“乡财县管”后，乡镇对这些债务偿还积极性不高，同时对债权的清理不积极不主动，尤其是县乡财政之间的债务，如乡镇欠上级的农业开发有偿资金，县级垫还的农村合作基金会借款、支农周转金等，甚至有的有偿资金被乡镇收回后留作自用的小金库。长此以往，县级财政将不堪重负。

4、财政财务管理上机制不到位，跟不上。实行“乡财县管乡用”后，乡镇容易淡化核算意识、管理意识、理财意识。乡镇只负责收收支支的具体事务，而仅靠县会计核算中心的会计对乡镇的支出进行核实是不现实的。核算中心每位会计多的要负责七八个乡镇的账务，少的也要负责四五个乡镇的账务，不易了解各乡镇的业务情况，不论单位是否发生了该项业务，只要单据合法有效、手续齐全，就可以报销，使县级会计核算对乡镇财务管理无法纵向到底、横向到边，更无法杜绝乡镇对资金的坐收坐支现象。

5、改革的成本加大。改革后乡镇每调拨一笔资金，就要派人往返于县乡之间，一个星期要来回好几趟，票据安全、差旅费用等问题开始凸显。乡镇每用一笔资金，均要有人往返于县乡之间，有时一天还办不成事。长此以往，仅差旅费一项，乡镇就不堪重负。有些乡镇距离县城远至)& 多公里，若每个乡镇财政所都往县财政局跑，那将是一个什么状况？仅报账的工作

餐、差旅费就是一笔不小的开支，对于一个小乡来说就难以承担。

解决问题的对策

1、会计管理模式由行政型逐步向“制度式”和“准则式”转变。以《预算法》、《会计法》等经济法规为依托，出台具体的会计准则和法律法规制度，逐步取消乡镇金库，使“乡财县管乡用”走向制度化。主管全国会计工作的财政部负责制定会计法律法规以及会计准则，用法律法规来规范各单位的财务会计行为，规范会计核算中心的行为，同时负责会计人员的后续教育等问题。

2、乡镇财政的良性运行，需要上级政府的援助和相关部门的密切配合。首先，从体制上给予乡镇较为充实的财力，给予更大力度的、规范的转移支付补助等。其次，杜绝非规范性的负担转移现象，政策性的增支部分应由上级政府合理予以分担，取消乡镇的项目配套政策。再次，乡镇的公益性事业的建设由上级政府分级承担，制止乡镇搞所谓的各项“达标升级”、“政绩工程”等活动。

3、在杜绝乡镇新增债务的同时，加大力度化解乡镇债务。对乡镇目前债务余额要在摸清家底的基础上，制定削减措施和还债办法。一是建立偿债基金，用于专项还债。各级党委政府应压缩一切不必要的开支，千方百计节约资金。乡镇政府在年度预算中按照当年财政收入的一定比例提取偿债准备金，专项用于还债。同时，对乡镇预算外收入扣除上解支出和本级支出后的结余部分全部作为偿债基金用于专项还债，以解决乡镇债务严重、偿债能力差的问题。二是对债务予以减息和停息。财政、审计、金融部门要积极配合对乡镇债务进行清理和分类，对欠金融部门的债务，在政策许可的条件下，给予减息和停息；对高息集资，可依据金融部门存贷款利息有关规定，坚决予以停息挂账；对融资和正常集资的债务，分清类别，签定还款计划；对有些违反规定的融资债务，只还本不付息。以此达到遏制新增债务、还清旧债的目标，使乡镇债务步入良性循环的轨道。三是上级政府给予适当援助。对乡镇欠上级部门的支农周转金、农业综合开发有偿资金等，上级政府应根据具体情况给予适当豁免，以减轻乡镇的还款压力。今后乡镇政府一般不得举债，如确需举债，必须报上一级政府批准。

4、核定备用金，简化工作流程。为了不影响乡镇用钱，可根据乡镇规模和距离县城的远近，提供一定数额的备用金。同时，简化工作流程，减少原始凭证传递和财政结算员往返县城的次数。考虑到乡镇用钱带有季节性（一般在夏秋两季和年终用钱数额较大）、次数频繁的实际，遇到急事，可特事特办，由乡镇财政所先电话请示批准，从结算户中划拨资金到支出户，然后再在规定的时间内补办手续。

5、加强网络建设，开发和应用“乡财县管”软件。一是建成预算网络，大量的业务如原始凭证的审核、预算报表的编制、资金的划拨等可在网上办理。这样就可减轻财政结算员的工作量，方便乡镇用钱。二是开发“乡财县管”软件。有了专用软件，各式各样的表格、业务程序、科目，乡镇通过网络就能打印出单子，不仅可免去乡镇人员往返之苦，而且可以减少费用。