新世纪日本的对外援助及其管理

一、日本对外援助战略及政策

作为亚洲唯一的发达国家，日本在实现现代化方面有着独特的经验，这些经验不断融入其对外援助体系，历经五十多年的发展，新世纪的日本对外援助体系已形成了自身的战略和政策。

（一）对外援助战略

基于二战后利用美国援助快速发展的经验和扶持东南亚国家经济发展的实践，日本对外援助战略逐渐形成了自身的特点。1947年日本宪法表明“世界上所有人民都有权生活在和平之中”。1992年，日本在反思其对外援助政策的基础上出台了《ODA宪章》。该宪章认为，日本发展合作的总体理念是“对国际社会和平与发展贡献力量”，并借此“确保日本自身的安全和繁荣”，这一理念与日本宪法的核心精神一致。日本认为国际发展合作符合日本

的长远利益并是其外交政策的重

要组成部分，希望通过对外援助

在中期使日本经济受益。2003

年，日本政府对《ODA宪章》进行

了首次修订，提出了ODA的五

大方针：支持发展中国家的自助

（self-help）努力；促进人的安全；

保证公平；利用日本的经验和技

能；加强国际社会的伙伴关系与

合作。其中，扶持发展中国家“自

助”是日本ODA最重要的宗旨，

“日本尊重发展中国家的主事权

（Ownership），优先援助发展中国

家自己的发展战略”。“主事权”

（ownership）源于1995年《开罗

行动计划》，并在1998年第二届

东京非洲发展国际会议上正式提

出。它是从“自力更生”的概念演

变而来，指非洲国家在制定和实

施发展计划中的自主权，主要体

现为“自助”，后来延伸到发展中

国家，是日本倡导的援助新理念。

同时，日本认为援助国和受援国

之间为“伙伴关系”（Partnership），

打破了以往西方传统援助体系下

的援助国和受援国的不对等关

系，提倡国家间的平等对话。“主

事权”、“伙伴关系”、“自助”等概

念的提出，使得日本对外援助体

系突破了西方传统的对外援助观

念，形成了自身的战略特点。

在对外援助指导原则上，

1992年版的《ODA宪章》强调环

境保护，避免援助涉及军事，密切

关注发展中国家的军事开支、民

主化、人权保障、市场经济发展

等；2003年修订后的宪章也基本

延续了这些原则。从中可以看出，

随着日本从“经济大国”不断谋求

“政治大国”地位，其对外援助战

略存在着“变相”干预受援国内政

的倾向，对外援助成为其广泛外

交政策的实施筹码。

（二）对外援助优先政策

经内阁通过的《ODA宪章》

新世纪日本的对外援助及其管理

黄梅波蒙婷凤

内容提要1989年日本成为世界第一大援助国并连续八年保持世界第一。新

世纪日本对外援助总量虽已不如从前，但总的来说其对外援助管理体系发展较

为成熟。本文拟对新世纪日本的对外援助及其管理体系进行研究，分析其对外援

助的战略及政策、组织与管理，并对其援助的有效性做出评价。

关键词ODA政策组织与管理有效性

确立了日本对外援助的法律框架，也成为日本ODA的主要政策依据，其与ODA中期决策（Middle-term Policy）一起对日本对外援助的优先考虑提供了稳定的框架。总的来说，日本对外援助一贯重视经济增长和重大基础设施建设，希望通过对外援助促进发展中国家的经济增长以消除贫困。2005年的ODA中期决策特别参考了联合国千年发展目标，在援助措施中引入了“人类安全”（Human Security，日本对该理念的定义为“不再惧怕，各取所需”，强调对威胁个人安全的因素的消除能力以及赋权于个人和集体保护这些自由）的指导原则以体现其“扶贫”（Pro-Poor）理念。

尽管《ODA宪章》为ODA的优先考虑确定了基本框架，但日本每一财年对外援助的优先政策都在变动。2005年中期决策提出的优先政策包括：消除贫困、可持续发展、全球性议题、和平构建；2009年考虑的优先政策有：支持亚洲国家应对金融危机、消除恐怖主义、环境气候问题、执行东京非洲发展国际会议（Tokyo Inter-national Conference on African

Development，简称“TICAD”）的

承诺、改善日本企业在发展中国

家运作的环境、提高日本民众在

国际合作中的参与度等。但总的

来说，截至2009年，日本优先政

策的决策框架仍基于2005年的

中期决策。

具体来看，日本对外援助的

优先政策主要体现为地区优先和

特殊议题优先。从地区来看，日本

传统的援助重点仍在亚洲，但其

也承诺对非洲的援助在2012年

实现翻番，并应非洲国家政府的

要求特别建立了后续机制以监控

承诺的执行，这些都反映在2009

年的优先政策中；从特殊议题看，

日本优先考虑的是全球性议题，

如气候变化、和平与安全等，包括

对阿富汗和巴基斯坦的和平构建

援助。

（三）对外援助政策的一致

性

所谓对外援助政策的一致性

是指：无论是援助政策还非援助

政策，无论是国内还是国际政策

都应有一致性。各层次各部门的

政策目标应与发展中国家发展的

目标相互协调，或至少不损害这

些目标。日本于2008年签署了关

于发展政策一致性的《OECD宣

言》，承诺将发展问题纳入相关的

政策制定，并通过效应分析确保

在援助国和受援国之间以及

OECD援助国之间都有较好的政

策协调。2010年OECD/DAC

（Development Assistance Com-

mittee）对日本ODA的同行评议

认为，近年日本国内发展援助政

策的一致性有所改进，这对于拥

有众多援助机构的日本来说是很

大的进步。但是，日本仍有相当多

图1：日本官方发展援助净额（2000-2009年）（单位：百万美元）

资料来源：OECD’s iLibrary。

图2：世界前五大援助国净ODA/GNI比重（与瑞典对比）（2002-2009年）

资料来源：根据OECD’s iLibrary数据绘制。